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行政道德教育是指国家行政组织为使公务员能自学履行政治道德义务，具备合乎其要求的道德品质，有计划、有组织地对公务员施加一系列道德影响的活动。行政道德教育是社会道德活动的重要内容之一，是整个社会道德教育的重要组成部分，是国家对公务员的道德要求化为公务员内在道德品质的重要手段。一般地说，较完整的道德教育，应当包括提高道德认识、陶冶道德情感、锻炼道德意志、确立道德信念、培养道德行为习惯等几个环节或步骤。任何一个居于统治地位的阶级都要对进入政权机关的各级人员提出有利于本阶级行政的道德原则、规范，并要求严格履行，以维护他们的政治统治和经济利益。从奴隶社会、封建社会的政治、官德教育，到当今资本主义国家实施的行政道德教育，无不都是以加强对劳动人民实行暴力统治，维护剥削者的利益为目的的，都具有鲜明的阶级『性』。 在社会主义社会，国家对公务员实施行政道德教育，从根本上来说，就是从人民的根本利益出发，根据社会主义和『共产』主义道德原则，通过多种形式，有目的、有组织、有计划地对全体公务员施加系统的道德影响的过程，我国行政道德教育是社会主义道德教育的重要内容，是整个社会主义道德建设的一项重要任务，是社会主义精神文明建设的重要组成部分。 1.行政道德教育的意义和作用 行政道德教育有利于培养公务员良好的道德品质，提高公务员的道德境界，优化公务员队伍，实现高效能的国家行政管理，以适应有中国特『色』社会主义现代化建设的需要有着重要的意义和不可低估的作用。 第一，行政道德教育，是保障公务员队伍优化、廉洁的重要措施之一。 第二，行政道德教育，是普遍提高社会成员道德水平，形成良好社会道德风尚的重要手段。 第三，行政道德教育是实现高效能的国家行政管理，推动社会主义经济发展的迫切要求。 第四，行政道德教育的成败，直接关系到其他领域职业道德教育的成败。 2.行政道德教育的任务和方法 行政道德教育，既不是国家行政组织向公务员简单地灌输以"为人民服务"的基本原则为核心的行政道德要求，也不是公务员消极被动地接受国家行政组织施加的道德影响，简单移植其传播而来的行政道德要求。行政道德教育是有明确目的『性』的积极道德活动。其根本目的在于用以"为人民服务"为核心的行政道德标准改造公务员的人格心理结构，从而提高公务员的行政道德素质和行政道德境界。 行政道德认识是行政道德素质的主导方面和基础『性』构成。它既是指公务员对其行政道德要求的了解、理解和把握，也是指公务员在理解和把握行政道德要求的基础上形成的行政道德观念的行政道德判断能力。 行政道德情感是指公务员在行政道德认识的基础上形成的善恶行政心理理念和行政态度倾向，其核心内容是行政道德责任感，它是行政道德素质中的价值倾向『性』因素。 行政道德意志是公务员在具体的行政道德情境中作出道德决断和执行道德决断的能力。 行政道德信念是公务员对行政道德的确信和信仰。它由行政道德观念、行政道德情感倾向的行政道德意向凝结而成，是行政道德内化和行政道德素质的核心所在。 行政道德习惯也就是公务员在行政活动中逐渐形成的按道德要求行为的习惯。 教育的方法多种多样，根据我国几十年来开展相关道德教育的经验和我国公务员队伍的实际情况，可以尝试以各种办法： 道德理论教育和道德实践相结合。 道德理论教育和道德实践相结合，这是行政道德教育最基本的方法。 正教育和批评疏导相结合。 公务员道德教育，要采取正面教育和批评疏导相结合，主要是从正讲清道理，引导他们深刻理解行政道德要求和行政道德行为的善恶荣辱，使之确立行政行为的正确价值取向，增强道德选择能力。 榜样引导和舆论监督相结合。 榜样的力量是无穷的。革命领袖，英雄模范人物在人们的心目中具有很强有感召力和说服力。我公务员队伍中的绝大多数本质上都是仰慕、向往、追求理想人格的。在教育中可以利用这种积极心理，利用先进典型，来进行启发、激励、诱导，使他们在老一辈无产阶级革命家和当代英雄模范人的先进思想、高尚品格中，汲取前进的力量，找到努力的方向，做到行有规范，学有楷模。 个人示范和集体影响相结合。 要使行政道德教育从抽象走向具体，各行政单位可根据实际情况，选出有代表『性』的人物，按照公务员道德规范和本单位职责要求作示范『性』教育。 道德教育和其他教育 相结合。 道德教育和其他教育相结合，这里说的其他教育，主要是指对公务员的政策法制教育、形象审美教育和各种专业知识教育等。 合力教育与自我教育的相结合。 所谓合力教育，就是把各方面的力量结合起来实施教育。在行政道德教育过程中，把家庭影响、群众帮助、监督等各方面的积极作用都发挥出来，达到方向一致，互相配合，无疑是非常必要和切实可行的。但更重要的是要 外在影响和自我教育结合起来。 二、行政道德修养 1.行政道德修养的特点 行政道德修养作为国家公务员在行政道德素质方面进行自我学习、自我改造和自我完善的活动，不仅具有不同于一般文化知识修养的特点，而且还具有不同于一般道德修养的特点。 (1)行政道德修养是一种自学的思想斗争 行政道德修养的主体是公务员自身，是两种对立的行政道德观念在同一主体思想上的斗争。正是由于这一特点，要求公务员必须具有行政道德修养的高度自学『性』，要用社会正义、『共产』主义的行政道德理论武装头脑、促使新道德观念战胜旧道德观念，用社会主义、『共产』主义的行政道德原则和规范作标准，指导和检查自己的一切言行，从而树立良好的行政道德形象。 (2)行政道德修养必须经历一个长期磨练的过程 行政道德修养之所以要经历一个长期的过程，是因为：一方面旧的道德观念作为一个习惯势力，不可能在短期内消除，它将对每个社会成员产生影响，尤其会对行政道德修养形成巨大的障碍；另一方面，公务中自身形成的某些兴趣、『性』格、习惯，不一定都符合社会主义道德要求，其中可能存在一些不良的，要彻底将其克服掉是一件极不容易的事。因此，公务员必然以坚持的意志和毅力，做到活到老，学到老，改造到老。 (3)行政道德修养是艰苦的自我解剖过程 公务员在行政道德修养过程中，不仅要同社会上消极、腐朽的道德观念、道德现象作斗争，尤其要同自己不良的道德意识和行为作斗争，而这种斗争通常是以牺牲个人利益为前提的，因而是不容易，甚至是痛苦的。因此要求公务员要有解剖自我的勇气，有摆脱私欲的决心，自觉痛苦的磨练。 2.行政道德修养的方法 国家公务员进行行政道德修养，要达到解决自身道德发展的矛盾，提高自身道德素质的目标，还必须找到适当的方法。行政道德修养的方法很多，但最主要、最基本的方法有： (1)认真学习 行政道德修养，必须重视学习。一是学习马列主义、『毛』泽东思想，在新的历史时期尤其要认真学习邓小平理论。二是学习社会主义、『共产』主义道德知识，加深对这一新型道德理论、原则、规范的理解。三是认真学习科学文化知识和专业技能。通常学习提高自身业务水平，掌握社会主义建设的过硬本领。 (2)树立典范 所谓典范，一是历史上或现实中比较完整地体现一定社会或阶级的道德理想，被人们看作理想人格化身和道德选择楷模的杰出人物。公务员在自己心目中树立一个道德典范，可以引发出自内心的敬仰，时刻引导自自向道德修养的新境界发展。 (3)经常内省 "内省"是自己对自己的省察检讨，根据一定的道德标准进行自己同自己的斗争，并自觉地使自己的言行规范符合于道德标准的要求。 我们老一辈无产阶段革命家十分重视内省在改造思想中的作用。陈毅曾说过："灵魂之深处，自掘才可能。"彭德怀同志也常"吉日三省吾身"，在道德修养上达到了很高境界。自省就是鲁迅先生说的"严于解剖自己"，对自己有一个客观的认识，虚心听到别人从各方面以各种方式提出的批评意见，认真对照检查，毫不留情地把自己的缺点错误抖出来，并决心改正，不断扬长避短，奋发进取。 (4)努力积善 人的道德修养是一个由量变到质变的辩证统一过程。我们要达到道德修养的高境界，必须坚持不懈地积善。所谓积善，就是精心培养并保持自己的良好道德，从小事做起，经过长期积累，使之不断发展。"积善成德，而神明自得，圣心备焉"，就是这个意思。积善，还要勇于祛恶，一做到"勿以恶小而为之，勿以善小而不为"。在行政道德修养中，公务员要做到凡是与社会主义、『共产』主义道德要求相符合的，就必须努力去践行；不相符合的，就要坚决革除。 (5)必须慎独 "慎独"一词来自《礼记·中庸》："莫见于隐，莫显乎微，故君子慎其独也。""慎独就是一个人单独活动，无人监督，无人知晓有做各种坏事的可能而又不会被别人发觉的情况下，仍能坚持道德信念，自学按道德准则作为。"慎独"是一种特殊的道德修养方法，是很高的道德修养境界。说它是方法，是因为通过自我要求和监督、可以更好地培养、锻炼坚强的道德信念和道德意志；说它是境界，是因为它标志着一个人道德修养达到了高度自觉的程度。 三、政治品质规范 1.坚定的『共产』主义信念 社会主义副业是人类历史崭新的事业，它的成长和壮大，难免会出现挫折和问题。但这是前进中的困难，发展中的问题。我们应当从我国社会主义建设的巨大成就和改革开放的历史『性』胜利，看到『共产』主义事业必胜的希望，树立『共产』主义事业必胜的信心。"历史已经证明并将继续证明，社会主义制度具有强大的历史活力和蓬勃生机。"我们应当"对社会主义事业充满信心，对人类的『共产』主义前途充满信心"。 中国作为一个社会主义的大国，始终是国际资产阶级和反动势力搞"和平演变"的重要目标。一段时期以来，国际帝国主义主要采取：进行思想文化渗透，从精神上和物质上大力培植我们党和国家内部的反对派，进而支持他们组成反对党夺取政权；通过所谓经济技术合作使中国依附国际垄断资本等三种方式对我国进行渗透、破坏和颠覆活动，推行"和平演变"策略。 从社会主义中国诞生那一天起，我们同资产阶级和反动势力在保卫人民政权、防止"和平演变"方面的斗争就一直没有停止。我们在开放改革的过程中，在建设有中国特『色』的社会主义的历史进程中，国家公务员应该保持高度的警惕『性』，反对帝国主义各种形式的"和平演变"策略。 2.坚持四项基本原则 坚持四项基本原则是我们的立国之本。 坚持四项基本原则，就是坚持社会主义道路，坚持人民民主专政，坚持中国『共产』党的领导，坚持马列主义、『毛』泽东思想。 坚持社会主义道路，就是坚持以社会主义公有制为主体的经济制度和人民当家作主的政治制度、走中国特『色』的社会主义道路。它要求我们的国家公务员在执行公务的过程中，必须尊重人民当家作主的权利，必须对反社会主义制度和危害社会主义建设的敌对分子，进行坚决的打击。坚持『共产』党的领导，就是坚持党对政治、经济、文化等领域的领导，国家公务员要自觉维护党的形象，自觉接受党的领导。坚持马列主义、『毛』泽东思想，就是要坚持马列主义、『毛』泽东思想对我们革命和建设的指导意义，认真学习和运用无产阶级的立场，观点和方法研究实践中出现的新情况，解决新问题，以实现社会主义现代化建设的任务。 坚持四项基本原则是行政人员政治品质规范的核心内容，坚持四项基本原则，就是坚持我们的立国之本。国家行政人员政治品质规范的核心就是要坚持四项基本原则。 3.全心全意为人民服务 全心全意为人民服务，是『共产』主义道德的基本要求，也是无产阶级根本利益的要求。 『毛』泽东同志一贯强调要为人民服务，他指出："『共产』党人的一切言论行动，必须以合乎最广大人民群众的最大利益，为最广大人民群众所拥护为最高标准。"(《『毛』泽东选集》第3卷，第1045页)全心全意为人民服务，是我党一贯倡导的原则，在社会主义建设的新时期，国家公务员必须自觉地坚持这一原则，而不能违背这一原则。 全心全意为人民服务的核心是关心群众生活，为人民群众办好事，办实事。 马克思曾经指出："人们奋斗所争取的一切都同他们的利益有关。"物质利益是人民群众所关心和要求的。因此，关心群众生活，为人民群众办好事办实事，应当成为国家公务员最重要的政治要求和道德要求。 公务员要虚心向群众学习，走群众路线，深入到人民群众之中，倾听群众的呼声，想群众之所想，急群众之所急，关心群众疾苦，为群众排忧解难，为人民群众办实事，办好事。 全心全意为人民服务，不仅要关心群众的物质利益，而且要关心人民群众 的精神文化需要。就是要从政治思想方面、文化生活方面，特别是科学技术知识方面全面照顾群众的要求努力提高人民群众的科学文化素质和思想品德素质。 4.密切联系人民群众 密切联系群众，是由无产阶级和政党的『性』质和宗旨所决定，是我党的优良传统。中共中央十三届六中全会作出了《关于加强党同人民群众联系的决定》，重申了我党的优良传统。 《决定》指出，人民群众是我们党的力量源泉和胜利之本。能否始终保持和发展同人民群众的血肉联系，直接关系到党和国家的盛衰兴亡。 国家公务员密切联系群众，必须做以下五个方面： (1)相信群众。相信群众，就是应该相信群众是真正的英雄，相信群众有无穷的智慧和力量，相信群众能够自己解放自己，自己完善自己。这是密切联系群众的起码要求。 (2)依靠群众。依靠群众，就是要放下架子，甘当群众的小学生，向群众虚心学习，遇事同群众商量，依靠群众的集体智慧和力量战胜工作中的艰难险阻。 (3)尊重群众。尊重群众，就是要把群众作为真正的主人，把自己当成真正的公仆，在群众面前谦虚谨慎，不凌驾于群众之上搞特殊化，不当官做老爷，而且要老老实实地接受群众的批评和监督。 (4)深入群众。深入群众，就是要脚踏实地地走到群众中去，从群众中取得经验和知识，而且与群众打成一片，同群众同甘共苦，经常保持艰苦朴素的作风和吃苦耐劳的精神。 (5)关心群众。关心群众就是要一切从人民群众的利益出发，全心全意为人民服务，关心人民群众的物质生活和精神生活，捍卫人民群众的利益，同危害人民群众利益的言行作坚决斗争。关心群众，是密切联系群众这一政治品质规范的最重要、最根本的要求。 四、道德品质规范 1.吃苦与享受 吃苦在前，享受在后是『共产』党人的精神风貌。作为人民公仆的国家公务员。必须"先天下之忧而忧，后天下之乐而乐"，把国家和人民的利益放在首位，真正做到吃苦在前，享受在后。这样，公务员才能得到人民群众的信任，人民群众才会衷心拥护『政府』。反之，如果公务员一味追求享受，贪图安逸，唯利是图，先己后人，其结果只能是败坏公务员的声誉，丧失人民群众的信任，甚至走上犯罪的道路。 国家公务员要做到吃苦在前，享受在后，必须从以下几个方面做出努力： (1)经常深入基层，深入群众。把党的路线、方针、政策落到实处。正确的认识只能来源于群众的实践，正确的决策只有变成群众的自学行动才能实现。 (2)一身正气，公而忘私。国家公务员必须具有毫不利己专门利人的精神，不能只讲金钱，不思奉献，见利忘义，追逐私利。 (3)只讲奉献，不讲索取。个人价值的体现应当在于个人向社会奉献的多少，而不在于个人向社会索取的多少。作为国家公务员，在其行政活动中，必须把"无私奉献"作为自己的座右铭，把向社会和人民作出自己应有的贡献当作最高的追求，而不应当计较自己获得了多少，从社会里得到了多少。 2.克己奉公，艰苦奋斗 克己奉公，艰苦奋斗是国家公务员道德品质规范的重要内容。所谓克己奉公、艰苦奋斗是指无论掌有何种权力的行政工作人员，尤其是领导人都要克制自己的私欲，以国家、人民和集体利益为重，在各自的岗位上勤勤恳恳、兢兢业业、克尽职守、艰苦朴素、勤俭节约，反对奢侈和浪费，忠实地做一个人民的公仆。 各级行政人员要改造克己奉公的义务，在任何情况下，都不得贪污国家财产，侵吞集体利益；更不能收受贿赂，索要我物；也不能在本职工作之外从事经营活动，从事赢利『性』业务。 要做到克己奉公，就必须：(1)忠诚为国，一心为公。对党、对国家、对人民忠心不二，在现阶段集中地表现为坚持四项基本原则，反对资产阶级自由化。(2)严于律己，廉洁奉公。任何行政人员不能利用手中的权力为个人、亲友和周围的人谋取私利、拉关系、走后门，搞不正之风。(3)团结互助，顾全大局。各级行政人员在处理同上下级关系之中，在处理同级同事关系中，要采取合作态度，胸襟宽广，要讲民族大义、国家利益，不能计较个人恩怨，更不能搞小集团主义，拉帮结派，也不能用权力报个人私仇。(4)坚持原则，不彻私情。对待亲属以原则为重；对待群众，应一视同仁不能欺上瞒下，不许官官相护。 3.忠于职守，勇于献身 忠于职守，对公务员的基本要求是： (1)确立『共产』主义劳动态度，这是公务员做好本职工作的首要条件。国家公务员必须坚守工作岗位，提高工作效率，保证工作质量。 (2)热爱科学，努力学习科学文化知识，这是公务员提高自身的业务素质，做好本职工作的重要条件，干部队伍的知识化、专业化及业务技能的提高对于减少行政工作中的失误 ，保证党的路线、方针和政策的正确执行，具有重要意义。 (3)在工作中不怕困难，勇担重担，勇于创新，敢负责任。公务员必须充分认识本职工作的重要职责和重要意义，增强对本职业的高度责任感、荣誉感、自豪感，各司其职，各尽其责，认真做好本职工作。 勇于献峰这种道德品质规范要求公务员必须努力做到：有不计报酬、不计较荣誉得失、不计较个人私利的奉献精神；有以党和人民的利益为重，不惜牺牲自己的利益甚至生命的自我牺牲精神；有不畏艰难困苦、敢挑重担，敢担风险的忘我精神；有投身改革洪流，开拓进取，锐意创新精神；有坚持原则，秉公执政，铁面无私的无私精神。 4.案例：参天的树，大写的人 1998年夏天，百年不遇的一场洪水洗劫张家界市。负责永定区抗洪抢险的郭树人和全区广大在干部群众坚守在一起。他整天整夜地未眠，一次一次地赶在抢险的前列。在一次援救被洪水围困的群众途中，他坐的那艘橡皮艇在洪峰汹涌中被漂流物缠住，发动机熄火了，小艇失去控制，情况非常危急。这时，郭树人发现艇上的一位同志没有穿救生衣，就一边脱下救生衣给这位同志穿上，一边指挥大家向地势最低的村庄冲去。经过一整天的抢险，被困的群众得救了。事后有记者问他：把救生衣让给别人自己就不怕吗?郭树人回答道："怕是怕，可谁让自己是『共产』党员，是领导干部呢!"写到这里我们明白了，为什么在张家界市委组织部给孔繁森同志生前开过车的司机这样说："在郭部长身上，我又看到了孔书记的影子。" 五、思想作风规范 1.求实 第一，"求实"的基本要求。 何胃"求实"？求，是追求、探索、寻找等意思；实，是指客观物质的求实『性』、客观事物内部普遍的、稳定的、重复出现的本质联系即客观事物的规律『性』。求实，就是一切从实际出发，实事求是，尊重事物的客观规律『性』。并按照客观规律的本质要求，来制定我们的路线、方针和政策，努力做到主观与客观、理论与实践的统一。 一切从实际出发，实事求是，这是我党一贯所坚持和倡导的思想路线。国家公务员特别是国家领导干部，坚持求实的思想作风，必须做到： (1)尊重规律的客观『性』，反对主观与客观相分裂的主观主义的思想方法。规律是事物内部本身固有的、必然的联系，规律的客观『性』依存于物质的客观实在『性』。人们只有正确地把握规律，因势利导地利用规律，才会受到规律的"奖赏"，否则，就会受到规律的"惩罚"。 (2)学会和掌握调查研究的工作方法，反对高高在上的官僚作风。要做到一切从实际出发，实事求是，必须对实际情况、事实的总和有较全面的深入了解。而深入实际调查研究，是获得真实全面情况的基础『性』环节，是基本的途径和方法。 (3)坚持在实践基础上检验和发展真理、反对以言代法，以权代法。真理是客观的，不是人们头脑里自生和固有的，判断认识和理论是否是真理，不是依主观上觉得如何而定，也不是以某人地位的高低和权势的大小而定，而是依客观上社会实践结果如何而定。只有实践才是检验真理的惟一标准。 2.容人 容人用人，主要是对行政领导者而言的。这里的人，既包括从事某种专门工作的技术人才，又包括一般的普通工作者。在容人用人方面，行政领导干部不外乎做到以下几个方面。 1容人之量。容人之量，是指领导干部是否有宽阔的胸襟，能否正确处理同下级的人际关系。一个心胸开阔、容量很大的行政干部，大都是"宰相肚里能撑船"的人。判断一个领导干部容量的大小，主要看能否正确处理同下级的关系，既要关于处理同自己意见一致的下级的关系，又要善于处理同自己意见不同甚至犯过错误或者个『性』不健全的下级的关系。不能对意见不一的下级扣帽子，甚至伺机报复；不能对犯过错误的同志横加指责；不能对个『性』不健全的同志孤立，淡漠。 (2)爱才之心。爱才的实质是深知人才的意义和作用。斯大林曾经指出："人才、干部是世界上所有宝贵的资本中最宝贵最有决定意义的资本"。邓小平同志也说过，"经济方面、体制方面的改革问题很多，但是有个核心问题，就是选用人才。事情总要人做呀！"他在谈到中共中央十二届三中全会通过的《关于经济体制改革的决定》中的十条措施中指出，十条都重要，其中最重要的是第九条，其基本精神，可以概括为"尊重知识，尊重人才"这八个字，事情的成败关键就在于此。因此，作为行政工作的领导干部，是否有爱才之心，是衡量他工作之术、用人之道的重要标准。 (3)护才之魄。大我人才，每当作出超人的成绩，易于遭到嫉妒和诽谤；在改革中偶有失误，会招来冷嘲热讽。常言道，人言可畏，众中难挡。生活中经受不住委屈和挫折而死于非命的事时有发生，真可谓"英雄气短"，因此，作为领导干部应该在人才遇到逆境，遭到诽谤时，挺身而出，力排众议，保护人才。 3.律己 国家公务员如何做到律己?至少必须从以下几个方面作出努力： (1)努力学习马列主义、『毛』泽东思想，学习党的路线、方针、政策，学习党和国家的政令、法规、党纪、政纪，不断提高自己的思想觉悟，提高自我约束、自我控制自觉『性』。 (2)主动接受人民群众的批评和监督，努力做到行政活动的公开化、民主化，公开自己履行公务的从政行为，纠正自己的不规范行为或越法越纪行为，自觉约束自己的行动。 (3)以集体意识为基础，努力培养自我制约的能力。集体意识对个人的行为有一种潜移默化的影响作用，良好的集体意识，可以促进公务员形成良好的习惯和规范『性』行为。因此，国家公务员应该把自己的行为同集体的意识联系起来，使个人行为服从集体利益的要求；同时，又要在良好的集体意识的影响下，严格要求自己，培养自己的自我约束、自我控制的能力。 4.开拓创新 开拓创新的根本内容就是要培养创造力，培养创造『性』的思维方法。公务员开拓创新的思想作风，必须建立在对当代社会主义现实生活的科学认识和对中国国情的科学分析基础上，必须努力做到： 培养自己的创造『性』思维。创造『性』思维是开拓创新的思想前提。如要开拓创造，就要使创造『性』的思维方式在自己的主观意识中成为走势，形成习惯。所谓创造『性』思维方式的主要特点是：好奇心，兴趣广泛，对任何事物都有一种强烈的好奇心理；想象力，富于合理地联想，经过严密的逻辑思考，善于提出大胆而新颖的见解；洞察力，能从平凡中透视出不平凡的因素，从一般细节中发现深刻的含义；变通『性』，思路开阔，举一反三，触类旁通。 坚持三个"再认识"。一是对社会主义的再认识。中国『共产』党第十三次全国代表大会提出了对社会主义再认识的命题，这不仅对中国未来的发展，而且对整个世界的社会主义事业都具有无可估量的意义。这就要求人们正确地认识社会主义事业中出现的新情况、新问题；正确地认识社会主义事业成功的经验和失败的教训；正确地认识社会主义改革的成就和出现的挫折。二是对资本主义的再认识。资本主义在经历了一百多年的发展之后，在政治、经济、科学、文化等方面出现了"繁荣"的局面，当代资本主义还有较强的生命力。"一球两制"的局面有很大可能是相当长的现实存在。两种制度在和平共处条件下和平竞争和共同发展，将成为时代的主旋律。因此，我们对外关系的调整也就不能不从这一事实出发了。三是对马克思主义的再认识。马克思主义理论作为一个完整的思想体系，它的科学『性』是不容怀疑的。但是，经典作家的个别论断，由于时代和历史的局限，不一定完全符合今天的现实，这就需要我们在实践中不断发展和完善它。因此，我们对马克思主义理论既不能作教条主义的解释，又不能全盘否认马克思主义理论对实践的指导意义。必须以科学的态度对待马克思主义的基本原理，不断开拓新视野，发展新观念，进入新境界。 六、精神文明建设与行政道德 党的十四大报告明确地把建设社会主义精神文明列人建设有中国特『色』社会主义理论之中，并在二十世纪九十年代改革和建设的主要任务中，把社会主义精神文明建设作为加速改革开放、推动经济发展和社会全面进步必须努力实现的十大任务之一。行政道德不仅是社会主义精神文明的重要内容和组成部分，而且在社会主义精神文明中发挥着特殊作用。 1.行政道德是精神文明建设的重要内容 精神文明建设包括两个方面的内容，一个是文化建设，一个是思想道德建设。思想道德建设，就是要用『共产』主义思想体系教育和帮助人们树立正确的道德观念、伦理观念、思想意识和社会风尚，建立人与人之间的新型关系，包括各种各样的人们之间的正确关系。行政道德即国家行政工作人员在国家行政管理活动中所体现的职业道德，它是思想道德建设的有机组成部分。行政道德建设的内容很多。但主要的就是以马克思主义的世界观和方法论为指导，树立『共产』主义理论、信念和道德，正确处理行政道德的方方面面，从而在自己的行为中自觉地建立与社会主义政治制度相适应的权力义务观念和组织纪律观念。 随着社会分工的日益细化，人们的职业分工也越来越多样化和具体化。每一职业都有自己的特定的职业道德。由于行政活动涉及到整个社会，因此作为从事国家行政管理活动的公务员在代表国家行政的过程中的所作所为，所体现的职业道德就不仅仅是行政部门本身的事情，而且是整个社会道德水准的睛雨表，它对整个社会的影响是广泛而深刻的。 在建设有中国特『色』的社会主义过程中，精神文明建设同样会面临许多新问题，需要随着情况的变化而不断向前发展自己。精神文明建设要向前发展，当然必须具体落实到精神文明建设的各个具体方面。其中的任何一方面都不得缺少，一行政道德作为精神文明的重要组成部分，它的滞后当然会影响整个精神文明建设的水平，甚至破坏我们整个的精神文明，行政道德是社会主义精神文明向前发展的一项重要内容。 2.行政道德与政治方向 建立在一定经济基础上的道德必须与其经济基础相适应。建立在社会主义经济基础上的行政道德同样要求人们恪守社会主义的信念，忠于社会主义、『共产』主义的理想。 "一个中心，两个基本点"，是我们党在社会主义初级阶段的基本路线，它同样也是全国各族人民今天坚定不移的政治方向。这是建立在对社会主义初级阶段的本质的深刻理解与把握基础上的科学认识，也是人们坚定不移的政治信念和政治态度。按照马克思主义的一般原理，社会主义必然代替资本主义。各个国家在建立社会主义制度之后，如何尽快地加快生产力的发展，从而尽快地将社会主义制度的优越『性』发挥出来，并没有固定的模式可套，这只能求助于各国人民自己的实践。中国『共产』党在领导全国人民建设社会主义的过程中，反复求索，在花费了很大的代价之后，终于找到了一条能富国强民，使我们民族立于世界先进民族之林的道路。这一点决定了人们坚持社会主义初级阶段党的基本路线方向的合理『性』和正义『性』。 3.行政道德与党的基本路线 行政道德不仅包括道德认识和道德信念，而且包括道德情感和道德意志。在行政人员有了对建设有中国特『色』的社会主义的科学认识之后，就会坚定不移地贯彻执行党在社会主义初级阶段的基本路线。人们为一定的事业而殉道，而献身，当然基于人们对为之奋斗的事业的合理『性』、正义『性』的认可。一旦这一信念内化为人们的道德认识和道德信念，就会产生强烈的使命感和责任感，把对这一事业的追求和信念，转化为自觉献身的事业的政治热情。 4.行政道德与政治环境、社会环境 国家公务员在代表国家行政的过程中，无论是行政领导和行政决策，还是行政执行和行政监督，无不涉及到人与人，人与社会的关系。无一不要求用行政道德来调节人与人，人与社会的关系，规范其行为。在实现现代化的新时期，我们实行改革、开放、搞活的政策，目的是调动各方面的积极『性』，加快实现现代化的步伐。 在改革开放的新形势下，人与人、人与社会之间的行政关系必然会随着形势的变化，出现许多新问题。有很多方面肯定会不协调，这除了加强法制外，还必须辅之以行政道德的调节。而行政道德的重要功能就是调节行政过程中的各种行政关系。社会主义国家行政工作人员除要求具备一般从政道德外，还必须有更高的要求。积极地出主意，想办法，全心全意为人民服务，作人民的公仆，不当官作老爷，不搞特殊化，热爱人民，以平等的态度待人，艰苦奋斗，勤俭节约，与群众同甘苦、共患难等，这些必将促进社会环境的净化，从而为改革、开放、搞活创造宽松、和谐的政治环境与社会环境。 七、现代伦理观念 社会主义初级阶段是一个逐步摆脱贫穷落后的阶段，也是我国由农业人口占多数的手工劳动为基础的农业国，逐步转化为非农业人口占多数的现代化工业国的阶段，它是我国由自然经济半自然经济占很大比重，向高度发达的转化商品经济转化的阶段。它是一个通过改革和探索、建立和发展充分活力的社会主义经济、政治、文化体制的阶段，它是一个全民兴起、艰苦创业、实现中华民族伟大复兴的阶段。这种趋势的进一步发展，必将向人们提出新的更高的要求，必将大大增强人们的社会责任。在这种时代，需要有与之相适应的现代伦理道德观念。马克思指出：在生产发展中，"生产者也在改变着，炼出新的品质，通过生产发展和改造自身，造成新的力量，新的观念，造成新的交往方式，新的需要，新的语言。" "时间就是金钱，"这是发达国家的口号，其实对于我国社会主义现代化建设来说又何尝不是如此呢？我国要在最短的时间内赶上或超过发达国家的经济发展状况，没有强烈的时间观念是不行的。没有强烈的时间观念就等于没有现代化观念，就等于没有高效高速观念。这样。四化"建设的实效，就会等于零。我们每一个人都应该珍惜时间，把握时间，努力开创，做时间的主人。不懂得珍惜时间，不会把握时间，不懂得创造的人，是难以立足于社会的。 科学技术是第一生产力。生产力是人类征服自然改造自然的物质力量。马克思说：生产力里面当然包括科学在内。因为科学技术渗透到生产力诸要素中去就能引起生产力的变革和发展。而这种渗透的广度、深度以及渗透的实施情况，主要是靠科技人才实现"知识就是力量"的过程。劳动者（科技人才）运用科学技术于生产过程中开辟了新的生产途径和建立起新的生产过程，从而不断提高劳动生产率，推动着生产力的发展。"大工业把巨大的自然力和自然科学并入生产过程，必然大大提高劳动生产率。" 这实质是大量的改革家、发明家、科学家、管理家以及各类高级科技人才的群体奉献的结果。是这一群体相互协作、共同创造的产物。因此，每一个人都应该是这个奉献过程的积极参加者，并在参加的过程中不断提高自己的知识水平和创造精神，从而对发展生产力作出自己的创造『性』贡献，这将成为一个人对集体和社会最起码的责任。 观念的优化。在具体的生产活动中，以往那些不需要人开动脑筋和进行独立创造的刻板『操』作，将越来越多地为现代机器，自动装置所代替。而这种现代化机器，自动装置的高功参数，巨大的功率速度、强度等，都要求使用它的人必须具有更高的心理上和道德上的可靠『性』。具有善于迅速地采取独立决定的能力，具有从高从严的思想：高标准、高要求、高水平、严格要求、严格检验、严格训练；具有优化的观念，优化设计，优化生产，优化管理。现代西方一些社会科学家预测，随着新技术革命的兴起，智力的发展，信息的传播，小型化，多样化，非群体以及产销合一的特点，将需要人们具有新的品质，这就是观念的优化。主动进取，敢于负责，应变迅敏，办事灵活等。否则人们就不能适应这种现代生产的需要，就会受到现代科学技术的报复，甚至成为它的奴隶。 "领导就是服务"邓小平同志对新时期的领导，提出了一个与客观实际相符的，抓住了领导工作的实质和核心的，是对我们党和国家领导经验的科学总结的新观念。"领导就是服务"这是一个政治原则，也是一个道德原则。 "领导就是服务"是由党的『性』质和党的根本宗旨决定的，是党的一切工作的出发点和总原则。马克思主义认为，政党是一定阶级的政治代表，是代表一定阶级利益并为一定阶级服务的。我们党的根本宗旨，是全心全意为人民服务，党除了工人阶级和广大人民群众的利益，没有自己特殊的利益。党的最终目的是实现『共产』主义解放全人类。在社会主义时期，党的领导就是要代表人民的利益，执行人民的意志，为人民谋福利。而人民的根本利益就是实现四个现代化，振兴中华，不断提高物质文化生活水平。因此，党和国家的领导，要把全部工作切实转移到为发展生产服务，为国家的繁荣强盛和人民的富裕幸福服务的轨道上来。我们的党政干部，必须研究新情况，分析新矛盾，解决新问题，掌握新本领，为四化大业作出新贡献。这是政治觉悟和道德水平高低的根本标志之一。 在MPA中成长--公务员篇 第二课公共部门人力资源管理 一、导论 作为社会人力资源系统的一部分，公共部门人力资源管理具有一般人力资源管理的特点。但作为公共行政管理的一个特定的子系统，它又受到国家的政治、文化、经济等诸 多因素的制约，直接影响公共部门人力资源管理的过程与结果。 本日系统地介绍了我国公共部门人事管理的历史和现状，结合传统的东方文化和西方传统的人力资源管理理论加以分析，致力于市场经济建设中如何最大限度发挥人力资源，提高公共部门行政的效率，以供参考。 二、人员分类 1.人员分类基础 人员分类是人力资源管理中的一项基础工作。所谓公共部门的人员分类是指，将公共部门中的工作人员或职位按工作『性』质、责任轻重、资历条件及工作环境等因素分门别类，设定等级，为人力资源管理的其他环节提供相应管理依据的程序方法。 人员分类的依据是工作『性』质、责任轻重、资历条件、工作环境等因素，而这些因素的相关内容是由工作分析、工作说明书、工作规范提供的，也就是说工作分析和职位评价人员分类的基础，没有科学的工作分析和职位评价，公共部门的人员分类将成为空中楼阁。 由定义我们还可得出，人员分类的对象是公共部门的工作人员或职位，由此形成两种典型的人员分类制度：一是以工作人员的官阶为中心的品位分类，二是以职位为中心的品位分类。 一个国家、地区、部门的人员分类制度，是在品位分类、职位分类中选择一种，还是将二者相结合，这要依据下列原则： (1)文化原则。文化是社会中的人们所共有的一种约定俗成的心理状态。它渗透在社会的各个层次和角落，影响到社会的种种管理制度和管理方法。任何一种分类制度的产生和形成，无不深深打上文化的烙印。职位分类制度所推崇的，在录用、考核、薪酬等方面人人平等的规范化与美国民主、平等、自由、向上的文化特『色』相吻合。 (2)传统原则。任何一个民族的历史传统都是民族的宝贵遗产。传统可能意味着保守，但并不意味着糟粕。人员分类制度的选择和革新也是如此。对传统的东西不能完全摒弃，而应在传统基础上推陈出新。当今美国的公共部门人员分类制度改革是在原传统职位分类基础上，吸收一些品位分类的优点，而英国公共人员分类的革新则是在传统品位分类基础上，汲取职位分类的行进经验。因此，我国公共部门人员的分类制度的改革，也不能完全抛弃古代的品位分类和建国后的分类方法，而应在此基础上，古为今用，洋为中用，逐步实现我国公共部门人员分类制度的科学化。 (3)组织需求原则。任何分类制度和方法都要最终落实在具体的组织之中，不同的组织，其目标、组织任务、组织文化也不同，这就要求有一种分类制度来对其工作人员或职位进行分类，在这方面没有放之四海而皆准的分类方法。 2.品位分类管理 "品"指官阶，"品位"指按官位高低，职务大小而排列成的等级。 品位分类是以国家公共部门工作人员的职务或等级高低为依据的人员分类管理制度。 品位分类作为人员分类的两大制度之一，其基本特征为： (1)品位分类是以"人"为中心的分类体系。品位分类的对象是人以及人格化的职务等级、人所具有的其他资格条件。具体而言，在人员运用方面过分重视人员的学历、资历、经验和能力，个体的背景条件在公职录用和升迁中起着至关重要的作用。任职年限、德才表现等通用资格条件是晋升的主要依据。可见，品位分类是人在事先。 (2)分类和分等相互交织。在品位分类中，分类实际上同职务、级别的分等同时进行，因此，品位分类通常采用先纵后横的实施方法，也就是先确定等级，然后再分类别。 (3)品位分类强调公务人员的综合管理能力。品位分类注重"通才"，不注重公务 中所具备的某一方面的特殊知识和技能。人员的调动、交流、晋升受专业及以往工作『性』质的限制较少。 (4)官位和等级职位可以分离。在品位分类规则中，官等是任职者的固有身份，可以随人走，官等和所在职位不强求一致。薪酬取决于官等而不取决于所从事的工作。 (5)品位分类在等级观念比较深厚的国家较为盛行。 3.职位分类程序 所谓职位分类，就是在工作分析的基础上，将职位依据工作『性』质、繁简程度、责任轻重和所需资格条件，区分若干具有共同特『色』的职位，加以分类，并作为公共部门人力资源分类标准的一种管理程度。 职位分类的程序一般有四个步骤： (1)职位调查。也就是工作分析，这是实施职位分类的第一步。 (2)职系区分。在调查的基础上，依照工作『性』质的异同，将各种职位划分归并为若干类别，这便是职系。职系是工作『性』质相同的职位汇集。在职系的基础上再形成职组和职门。职组是工作『性』质相似的职系汇集，而职门是工作『性』质相近的职组汇集。这一步骤是职位的横向划分。 (3)职位评价。也称职位品评，就是运用所讲的职位评价方法，对各职系的职位进行纵向的职级、职等的认定。职级是指同一职系内工作『性』质、繁简难易、责任轻重及资格条件充分相似的职位集合；职等是指工作『性』质不同，但工作难易繁简、责任轻重及所需资格条件程度相当的各职级归纳称为职等。同一职等的所有职位，无论其属于何职系，其薪酬均相同。 (4)制定职级规范。以此作为人员录用、监督、考核的依据。职位分类最早产生于19世纪的美国，后被许多西方发达国家所效仿，被认为是现代公共部门人力资源管理比较理想的分类制度。 4.案例：加拿大职业教师管理制度 加拿大人力资源部颁布的《全国职业分类大全》，1992版规定教师职业的业务范围，为从事各级课堂教学、个别辅导、研究、教法教具咨询、组织教学活动以及完成有关的工作。如小学和幼儿园教师（包括小学图书管理员）教授阅读、写字和算术等基本课程，或教授公立和私立小学第二语言的英、法语的专业课程。 加拿大人力资源部对教师的职业按教育层次分成大学教学及有关职业；小学和中学教学有关职业；其他教学及有关职业三大类11个细类职业名称。如大学教师分为14个职业名称。 在加拿大从事中、小学（包括幼儿园）教师职业必须要取得学士学位，并取得教师证书。要取得教师证书必须在教育学院选修一年课程，除此读完规定的学分外，学生还要参加三个月教学实践（在职教师则不必）。教学实践不及格者，不发教师证书，即使是博士学位获得者，也不得受聘当中、小学教师。 要在加拿大高校任教，必须经过3个阶段的学习过程，取得高等教育的最低资格学士学位（第一阶段学习）后，还要继续取得高等教育的研究生资格（第二阶段学习），取得高等教育的最高资格（第三阶段学习），即获得博士学位。在取得大学教师的最高专业资格，并完成各阶段的任务取得文凭和专业资格证书后，方可从事大学教师的职业。 三、公职人员招聘、录用与考评 1.人员招募计划 人员招募计划的目的是分析组织在不同情况下的人力需求，使组织内部有充足的人力资源，以实现组织的长期或短期目标。人力资源规划工作包括：估计现有的人力资源；预测未来的人力需求与供给。人员招募计划可以使组织充分了解组织未来发展对员工资格、技能的需求，进一步做好人员招募甄选工作。 人员需求预测的技术和方法主要有： (1)趋势预测法。根据过去组织对人员的需求状况，推测出组织未来的人员需求结构和数量的方法叫趋势预测法。 例如，可以通过计算过去五年内每年年底组织的员工数目和各个部门的员工数目，得出组织人员需求趋势，进而推测出未来的人员需求。 趋势预测法。是一种逻辑推理方法，简便易行。但时间因素往往不是影响人员需求的惟一因素。 (2)比率预测法。比率预测法是通过某种因果因素与人员需求数目之间的比率来推测组织未来的人员需求。 例如某研究机构的用人比率为3：1，即每3位研究人员需要1位辅助研究人员，假如需增加6位研究人员，那么就需另外录用2位辅助研究人员。 对于经营『性』组织来讲，比率法同样适用。 比率法的缺点是没有考虑到规模经济的因素。 比如，尽管每3位研究人员需二位辅助人员，但在一个有30位研究人员的研究机构，辅助人员可能只需7人。这是因为辅助人员在团队工作条件下，或由于他们各自精于某一方面的工作，总体效率会有所提高的。 (3)工作负荷预测法。先进行工作分析，再预测组织未来的工作量，进而推算出对人员的需求。 (4)电脑软件分析法。利用人员需求分析软件对组织的人力需求进行预测，是一种现代、快捷的分析方法。也就是将组织的工作量、相关因素等输人电脑，通过计量模型计算出组织各层次人才的需求量，这是现代专业人力资源管理咨询公司常用的一种方法。 2.人员招募甄选 招募甄选是指寻找、筛选及录用适当人选出组织职位空缺的过程。 (1)招募的方式 1刊登广告。刊登招聘广告是组织常用的招募方式。这是因为报纸、杂志、电视的接触面广，流通量大，招募到理想人才的机会也较高。 在设计招聘广告时。要注意广告的独特创意，树立良好的组织形象，给读者留下深刻印象。另外，还应把主要的招募内容展示出来。 2学校招募。经由学校的学生工作处或毕业生分配办公室进行人员招募是公共部门主要的、传统的招募人员方式。这种方式的优点是，应聘者的素质有一定保证，而且应征人数也会很多，可以有计划地进行招募甄选。缺点是只能在固定时间内进行总招募，不能临时录用。 3转业军人的安置。在我国，转业军人的安置是公共部门的一项政治任务。 因此，从转业军人中招募所需人才，也是公共部门招募人员的主要渠道之一。 4人才交流中心和职业介绍所。人才交流中心和职业介绍所存有大量求职者的资料信息，组织在急需少数个别职位人才时，通过人才交流中心和职业介绍所招募所需人才是一种简便的方法，但需要一定的费用。 5猎头公司。猎头公司是近几年才在国内出现的一种机构，专门提供引荐高级管理人员或专业技术人才的服务。当组织需要填补重要职位或很专业的职位空缺时，由于不易找到合适人选，就需要借助猎头公司的帮助。 6现有职员介绍。部分组织会通过现有职员或朋友介绍职位空缺。这种方式介绍人熟悉职位要求，因此所推荐的人员多符合要求。缺点在于，易形成小的私情集团，影响组织利益。 (2)招募甄选的程序 1组织中出现职位空缺，由此提出人员增补需求，人员招募甄选工作开始。一般来讲，只有通过人力资源规划，才能准确把握组织对各类人员的需求信息，确定人员招募的种类和数量。 2确定招募甄选负责部门，制定招募实施计划。一般由人力资源管理部门来负责人员招募甄，也可由业务部门负责实施计划，包括招募人数、招募标准、招募对象、招募经费预算、参与人员等。 3确定招募方式。 4对应聘人员进行考试、面试等甄选工作。 5确定试用人员并进行任职培训。通过多种形式的任职培训，使试用人员充分了解组织和工作职位的状况，掌握工作所需的有关知识、技能。 6试用人员上岗。目的是为了通过工作实践进一步考察试用人员的工作适应能力，同时，也为试用人员提供了深入了解组织和职位的机会。 7试用期满后，对试用人员的工作效绩和适应『性』进行考核，合格者正式录用为组织人员，双方签订任用合同或其他契约。 3.人员甄选的方法 一般来说，人员甄选的方法有笔试与面试两种，分别介绍如下： (1)笔试 笔试是最古老、最基本的人员甄选方法。它是通过应征者在试卷上笔答事先拟好的试题，然后依据解答的正确程度或成绩进行测评的方法。 (2)面试 面试是应聘者在主考人面前，用口述方式现场回答问题，主考人根据应聘者在面试过程中的行为表现及回答问题的正确程度来进行测评的一种方法。 四、人力资源培训 1.公共部门人力资源培训的内容 部门公职人员培训的内容以职务和任务对部门公职人员素质结构的需要为依据，概括起来可分为六大部分： (1)政治理论。政治理论主要包括马克思主义哲学、政治经济学、科学社会主义，中国革命史以及党和『政府』的路线、方针、政策和『共产』主义道德教育等。这部分内容具有普遍指导意义，可以指导部门公职人员的世界观、方法论和政治态度。我国的部门公职人员制度不实行"政治中立"的原则，部门公职人员必须坚持四项基本原则，实事求是地解决我国现阶段管理中的理论和实践问题。 (2)专业知识。是指各类工作人员完成本职工所需要的专门业务知识。其中又可分为两类：一是部门公职人员的基础理论知识。如法学、行政法学、政治学、比较政治学、决策学、管理学、行政管理学、普通心理学、社会心理学、信息论、控制论、系统论、经济管理学等。二是专业知识。如行政执行类部门公职人员就要学习与自己的行政业务相关的基本理论；负责人事管理的部门公职人员就要学习『政府』学、人事管理学；负责劳动管理的部门公职人员就要学习劳动法学等；专门技术类部门公职人员就要学习与自己的专门业务有关的知识；机关事务类部门公职人员就要学习与自己从事的机关事务有关的理论知识，像会计学、档案学、秘书学等等。 (3)专业技术、技能。部门公职人员要履行职责，不仅需要专业理论知识，而且需要专业技术和技能。如社会调查方法，公文写作与处理，办公机械的『操』作与管理等等。 (4)智能训练。智能训练是相对知识训练而言。部门公职人员不是上级命令和决策的机械执行者。他应具有较强的独立分析问题、探索问题和解决问题的能力，可以综合运用模拟作业、案例分析、专题讨论等方法培养部门公职人员熟练掌握理解、摘要、综述、建议、谈判、说明等表达方式和交流方式。 (5)必要的文化科学知识。部门公职人员要根据本职工作的需要，不断补充和更新自己的文化科学知识。 (6)道德方面的修养，如纪律『性』、公正『性』，以及包括仪态行止、待人接物等以往所忽视的文明礼貌方面的内容。 2.培训原则 部门公职人员培训，要根据经济社会发展的需要以及公职人员岗位规范的要求，贯彻"学用一致、按需施教、讲求实效"的原则。 (1)学用一致原则 进行公职人员培训的目的是为了使用。如果培训与使用脱节，不仅使培训失去了目的，受培训者也缺少动力。要做到学以致用；收到实际效果，必须根据各类人员的不同情况，进行相应的技术培训。这就是说，在培训公职人员时，要从实际出发根据各种公职人员的工作『性』质和专业特点，对口选送培训对象，决不应把公职人员培训作为"额外"任务，随便找人顶替，造成学非所用的现象。对受训的公职人员，要严格考核，择优任用。并把他们的学习成绩，本人档案，作为安排使用和晋职、晋级的依据之一。学习成绩优秀，并在实际工作中取得优良成绩的公职人员，在其他条件相同的情况下，应当优先晋升。 (2)按需施教的原则 公职人员培训，必须从全社会或地区、行业、单位的客观实际需要出发来决定培训的种类。方式、时间、内容和使用方向。社会或具体工作部门的实际需要是第一位的，公职人员培训只能在这个基础上进行。实际需要是多层次的，主要是现时需要和长远需要。现时需要属于"短线"，应当在公职人员培训计划的制订和实施方面尽可能满足这类需要。同时，应当有长远的眼光和战略头脑，对未来的发展趋势和可能出现的人才需求情况有科学的估计和预测，从而适当进行未来人才的培训，争取公职人员培训的主动『性』。 (3)讲求实效原则。 公职人员培训必须讲求实效，不能只图形式，要保证培训质量。目前应从以下几个方面入手： 制定培训规划。在认真总结我国人员培训经验的基础上，根据有关国家公职人员的法规，制定"国家公职人员培训规划"。其内容应包括：公职人员培训的指导思想、目标、任务、原则，培训的内容，课程设置、教材体系，培训的方式，培训的网络，培训经费的来源，教师队伍的建立，以及各项培训政策等。 改革培训内容。公职人员培训的主要任务，将从以一般知识为主向以专业知识为主过渡；从以提高文化素质为主转向以提高执行公务、解决问题的能力为主。培训内容要增加与公职人员业务有关的专业学科。 加强培训立法。要使公职人员培训有法律依据，实现公职人员培训工作法制化。这就要求，必须明确参加培训是公职人员的义务和权利，公职人员必须按照规定参加培训。培训经费要有法定来源。要建立公职人员培训质量检查考核制度。 五、人事部门的自身建设 加强人事部门的自身建设，是搞好人事管理工作的基本前提和重要保证。在人事部门自身建设中，机构设置是否合理，职能作用发挥如何，队伍素质的高低状况等，都直接关系着人事管理工作的效能和党的基本路线，方针政策的贯彻。因此，加强人事部门自身建设，是人事工作的一个重要环节。 1.人事机构改革原则 人事管理机构，是按照党的干部路线，依据人事管理职能所形成的管理系统。 我国人事机构的设置及改革，主要应遵循如下原则： (1)依法设置的原则人事机构是国家行政组织的一个重要组成部分，它的设立是有法律依据的。因此，在法律范围内设置的机构一经审批，就应当有相对稳定『性』，不得随意增设、合并或撤销。 (2)精干高效的原则人事管理机构的改革必须贯彻精干高效的原则，必要的部门不能缺，重复的部门不能有。机构的数量和规模必须精干，不能重叠或因人设事。精干并非越少越好，而是讲求高效，实现人事管理的科学化。 (3)发展需要的原则人事机构应根据社会主义现代化建设的需要，适应改革开放的新形势，不断改革调整自身的组织结构，更好地为党的中心工作服务。按照发展需要的原则，坚持一切从实际出发，判定设置人事机构的可行『性』，不搞一刀切，不为一时一事的需要而增设机构，防止其盲目『性』。 (4)有机整体的原则人事机构改革要考虑其工作程序的系统『性』，用系统论原则进行指导，使各个环节、各项制度、各种措施，形成一个有机的整体。它包括对职员的录用、考核、任职、调配、培训、奖惩、工资福利、退（离）休等，构成一个干部的"进"、"管"、"出"全过程的职能管理。 2.人事管理基本制度 人事管理基本制度是对人事工作如何进行管理的基本制度，即在用人治事过程中，为正确处理有关人与人、人与事之间关系所遵守的基本行为规范和工作准则。为了适应新时期经济建设中心任务的需要，在人事制度上必须不断地从以下几个方面做出努力。 (1)完善干部选拔制度干部选拔缺席是否科学，能否体现公开原则、竞争原则，将直接关系到优秀人才能否脱颖而出。过去在这方面主要存在着"人选型"、"内定型"、"经验型"等工作方式。这些传统的选拔方式，容易造成随意『性』、偶然『性』，靠领导者的主观意志作用于选拔干部工作。因此在改革实践中，必须按照实绩的原则，逐步建立考试与考核相结合的制度，把优秀人才真正选拔出来。 (2)完善干部任用制度传统的干部任用制度是以委任制为主，这种方式人为『色』彩很浓。改革后，除委任制外，相继采用了选任制、考任制、聘任制等。这些缺席有不同的特点和利弊。委任制有利于高效率的执行系统，但容易为领导者主观意志所左右。选任制具有较强的民主『性』，但在某种情况下会产生人际关系的选择而不是能力的选择。考任制的特点是有利于形成公平合理的竞争环境，缺点是人的某些素质难以通过考试衡量，手续复杂。聘任制的特点是可以充分根据选拔者意愿选择对方，任用干部也便捷简单，但短处是对受选拔者的制约不够。以上各种任用干部的制度各有优点和不足，实践中可以根据实际择优选用，并逐步完善。 (3)完善干部考核奖惩制度过去的干部考核奖惩制度起一定的积极作用，但主要是缺乏把政治和业务考核统一起来，把考核和奖惩统一起来。完善考核制度，就把干部考核中的定量和定『性』结合起来，考核与人才使用、按劳取酬结合起来，并确立明确的考核标准体系。完善奖惩制度，就要强调以事实为依据，以规定为准绳，把奖和惩结合起来，把精神奖励和物质奖励结合起来，真正起到表扬先进、鞭策后进、提高工作效率的作用。 完善领导干部回避制度 从一定意义上讲，回避制度也是一种监督。十一届三中全会以来，在干部工作的某些方面已有回避的规定，但实行起来还不够严格，今后应该根据《国家公务员条例》的规定，在职务、公务、地域、亲缘关系等方面实行回避并逐步完善。 (4)完善干部监督制度 对干部实行严格的监督，充分发挥党内监督、群众监督、民主党派和无党派人士的监督、舆论、法律监督和监察机关监督作用，以制止干部的违法违纪现象。 3.案例：动情的姿态 自1999年月14日辽宁省人事序编委办召开机构改革动员大会以来，他们仅用了15天的时间，于4月四日圆满地完成了机构改革人员定岗的组织实施工作。虽然时间不长，但组织严密，积极平稳，达到了预期的目的。人事厅精简编制39名，有4位同志被选调充实到事业单位任职，6位同志从厅内调出百位同志主动提出提前离岗和提前退休。这6位同志从全厅的未来和全厅的利益出发让出岗位，从很大程度上减轻了厅机关人员分流的压力，表现了老人事干部的高风亮节。其中原办公室文书张艳琴同志提出提前退休被批准后，本可以回家享清福了，可她看目前办公室暂时无人接替她原来工作，便继续干好她的老本行，并且一个人干5项工作，没早没晚地站好最后一班岗。 有一位提前离岗的孙贤同志道出了心声："我一辈子的做人原则始终坚持'三个不'，到了晚年我也要保持下去，这就是不伸手，不越位，不讨嫌。" 原任职称处长的郑晓岩，看到这次机构改革职位有限，机构改革刚开始，她就及早地向组织上提出改任非领导职务，并向党组递交了申请报告，字里行间充满真挚之情。大意是：人的生命是有限的。在日常工作和身体欠佳时，我得到了厅领导的关怀和同志们的爱护，因此，在这次机构改革中我愿意任非领导职务。 有3位原副处级干部，在这次定岗中落聘，其落聘的原因不是因为他们能力不强、业务不精而是为了给年轻同志让出职位，让年轻同志迅速成长起来，以一种高姿态改任了非领导职位。经过这次机构改革，每一位同志的思想都受到了一次洗礼，再一次证明辽宁省人事厅、编委办的干部素质是过硬的，是能够经得起考验的。 六、国家公务员制度 国家公务员制度是人事制度的重要组成部分。在我国，建立和实施国家公务员制度，是我国原有干部人事制度改革的重点。自1993年《国家公务员暂行条例》颁布以来，国家公务员制度在我国推行开来。之后国家又制定了一系列的配套法规，使得我国对国家公务员的管理走上了科学化和法制化的轨道，并对其他干部人事制度的改革起到了良好的示范作用。在我国国家公务员制度建设取得初步成效之际，应当对其加以分析和总结，以期推进干部人事制度改革的深入发展。 1.中国国家公务员制度的基本要求 《国家公务员暂行条例》规定，"国家公务员制度贯彻以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放的基本路线；坚持为人民服务的宗旨和德才兼备的用人标准。"这是我国对于建立国家公务员制度的总的要求。 (1)四项基本原则是我国的立国之本，其内涵包括坚持社会主义道路，坚持人民民主专政，坚持『共产』党的领导，坚持马列主义、『毛』泽东思想。它的核心是坚持党的领导。我国的国家公务员制度必须坚持党的领导，自觉贯彻党的基本路线、方针、政策，执行党的组织原则和用人标准。只有这样，才能使国家公务员管理坚持正确的政治方向，形成一支德才兼备、全心全意为人民服务的国家公务员队伍。 (2)改革开放是我国的富国之道，它也是我国现阶段社会发展的客观要求。改革是社会主义制度自我完善的一个环节，通过政治体制、经济体制的改革，可以加速我国的民主与法制建设以及经济建设的发展进程。实行对外开放，是我国长期的基本国策，是加快社会主义现代化建设的战略措施。国家公务员制度要为改革开放服务，适应我国改革开放新形势的需要，为改革开放事业多出人才，出好人才。 (3)坚持为人民服务的宗旨和德才兼备的用人标准，是党和『政府』的根本立场和宗旨，也是我们党和『政府』区别于其他政党和『政府』的显著标志之一。作为『政府』行政管理重要内容之一的国家公务员管理，也必须把为人民服务作为一切工作的出发点和归宿，保证国家公务员系统坚持人民的利益高于一切的准则，从事任何行政活动都要着眼于人民利益，随时随地了解广大人民群众的呼声和愿望，当好人民的勤务员、并接受人民群众的监督，不得运用国家赋予的权力去谋取私利或少数人的利益。 (4)德才兼备是我们党历来选拔干部的标准。德主要是指政治思想品质，具体表现为坚持正确的政治方向，贯彻党的路线方针政策，坚持四项基本原则，全心全意为人民服务，遵纪守法，忠于职守，公正廉洁，党『性』强，作风好，敢于坚持原则，善于团结同志，密切联系群众。才主要是指业务水平，具体表现为具有现代科学文化知识，熟悉、精通业务，有专业知识和能力，领导干部还要有较强的组织、领导、指挥能力。德与才相比，首先要看德，但没有才，也会误时误事，给工作造成损失。因此，德才二者均不能偏废。 2.中国国家公务员制度的内容 我国国家公务员制度包括以下内容： (1)权利与义务 国家公务员通过法定程序担任国家行政职务后，即与国家产生了行政职务关系。行政职务关系是国家公务员与国家所形成的一种法律关系。作为一种法律关系，必然表现为二者相互之间的一种权利义务关系。因此，作为国家公务员的立法，必然要对国家公务员的权利和义务加以规定。 国家公务员的义务，是法律对国家公务员在履行职责、执行公务过程中必须作出一定行为或不得作出一定行为的约束。是国家公务员所应当履行的法定责任。凡是法定义务，均不得放弃。国家公务员若不忠实地履行法定义务，必须承担相应的法律后果。 我国国家公务员的义务包括：1遵守宪法、法律和法规；2依照国家法律、法规和政策执行公务；3密切联系群众，倾听群众意见，接受群众监督，努力为人民服务；4维护国家的荣誉和利益；5 忠于职守，勤奋工作，尽职尽责，服从命令；6保守国家秘密和工作秘密；7公正廉洁，克己奉公；8宪法和法律规定的其他义务。国家公务员的权利，是国家公务员在履行职责，执行公务过程中所享有的权利的许可和保障。法律确认国家公务员在执行公务过程中能够作出或不作出一定行为，并可以要求他人作出或不作出一定行为。 我国国家公务员的权利包括：1非因法定事由和非经法定程序不被免职、降职、辞退或者行政处分；2获得履行职责应有的权利；3获得劳动报酬和享受保险、福利待遇；4参加政治理论和业务知识的培训对国家行政机关及其领导人员的工作提出批评和建议；5提出申诉和控告 依照有关规定辞职；6宪法和法律规定的其他权利。 (2)职位分类 职位分类是相对于品位分类而言的一种人事分类管理制度。职位分类的对象是职位，分类的依据一般包括职位的工作『性』质、难易程度、责任轻重和所需资格条件，分类的结果是依据上述条件将职位分门别类，分类的目的是为其他人事管理工作奠定基础。 我国《国家公务员暂行条例》确认分类制度，同时又结合了品位分类制度，建立起有中国特『色』的人事分类制度。 (3)工资，保险和福利 工资是国家定期分配给国家公务员个人消费品的货币表现。工资制度除了具有保障功能之外，还通过依据工作贡献分配个人消费品，满足国家公务员生存和发展的需要来发挥激励作用。 我国国家公务员实行职级工资制，由职务工资、级别工资、基础工资和工龄工资构成。国家公务员工资制度实行的原则有：1按劳分配原则；2平衡比较原则，即国家公务员工资水平与国有企业相当人员的平均工资水平大体持平；3适应『性』原则在国家根据国民经济的发展和生活费用价格指数的变动，有计划地提高国家公务员的工资标准，使国家公务员的实际工资水平不断提高；4定期增资原则。 国家公务员除按国家规定领取工资和享受地区津贴和其他津贴之外，还可以享受保险和福利待遇。 3.中国推行国家公务员制度的实践 (1)中国推行国家公务员制度的成效 1993年《国家公务员暂行条例》发布实施以来，我国的干部人事制度改革不断深化。国家公务员制度的推行在中央和地方『政府』逐步展开，省级和地市级『政府』机关职位分类和人员过渡基本完成，具有中国特『色』的新的人事行政制度初步确立，公开、平等、竞争、择优的用人环境，能上能下、能进能出、充满活力的管理机制，法制完备、纪律严明的监督体系正在逐步形成。经过几年来的实践，我国国家公务员制度的推行取得了以下成效： 1加强法制建设，实现对国家公务员的依法管理。我国原有的干部人事制度的一大缺陷是管理制度不健全，用人缺乏法制。在干部的选拔录用和使用上，由于缺乏统一的标准和手续，在许多地方基本上由领导者根据个人意志而决定。为了从根本上改变这种状况，我国干部人事制度改革以来，特别是推行国家公务员制度以来，加大了人事行政法制化建设的力度。至今，已经形成了一个以《国家公务员暂行条例》为龙头，以36个与此配套的单项法规、规章和实施办法所构成的国家公务员管理法规体系。 2职位分类和人员过渡基本完成。为了推进职位分类和人员过渡的有效进行，我国制定了《国家公务员缺席实施方案》、《国务院所属各部门、单位实施国家公务员制度的范围》和《国家公务员职位分类工作实施办法》。 3各项制度已入轨运行，其功能初步显现。 (2)建立高素质的专业化干部队伍 我国国家公务员制度实施以来，经过中央和地方各级『政府』及其人事部门的努力，已经取得了明显的成效。但是，变革原有的干部人事制度，适应社会主义市场经济体制的需要，建立全新的国家公务员制度毕竟是一项艰巨的任务。因此，在短短的几年中就将制度建设及其实施完善化是不现实的。目前，必须在推行国家公务员制度的基础上，及时总结经验，发现问题，制定对策，以促使我国国家公务员制度更加完善。 从国内行政学界对我国国家公务员制度实施所作的追踪调查和研究结果来看，目前我国国家公务员制度的完善应重点搞好以下几个方面的工作： 1健全国家公务员立法，真正实现"法治人事"。应当说，经过几年的立法实践，初步构成了国家公务员的法规体系，"法治人事"已经基本实现。目前，为完善国家公务员制度起见，仍需在原有立法基础上力争有所突破。首先，提高国家公务员的立法层次。《国家公务员法》在八届全国人大常委会立法规划时就已经列人，尽管有报道称《国家公务员法》以现行的《国家公务员暂行条例》为基础，不应另起炉灶。但也应利用这一机会，充分吸收和认真贯彻近些年党中央、国务院关于干部人事制度改革的一些新的精神，并认真研究总结国家公务员制度实施以来的经验，对《国家公务员暂行条例》作适当调整和必要的补充完善。其次，配套缺项的单项法规。据人事部有关部门称，近期的重点是出台国家公务员纪律、聘任制、退休、管理等方面的单项法规，力争五年内基本建立起比较系统和完整的国家公务员法律法规体系。此外，为了规范约束国家公务员的行为，应当通过立法制定国家公务员的行为规范。 目前，有的省人事部门已成立起草小组，着手对国家公务员行为规范的立法问题进行研究和起草，并准备以『政府』行政规章的形式发布。在通过地方立法取得经验的基础上，适当时机可制定统一的国家公务员行为规范的行政法规，用以引导和制约国家公务员的行为，努力建设一支行为规范、优化高效的国家公务员队伍。最后，对已经颁行的各单项法规根据实施情况的反馈加以修改补充和完善，以使其在国家公务员管理中更有效地发挥作用。 2完善管理机制，提高制度功效。进一步完善国家公务员的运行机制是深化改革的方向。确立激励机制，应在继续抓好考录、考核、奖惩、晋级增资等制度的基础上，重点突出国家公务员职务晋升中的竞争上岗，使其逐渐成为国家公务员职务晋升的主要形式；对新陈代谢机制，应在继续巩固考录、退休、辞职辞退等制度实施成果的基础上，重点突出"聘任制"的试点和完善工作；对勤政廉政保障机制，应在抓好国家公务员义务与权利、晋升、考核、奖惩、交流、回避等管理环节的同时，重点突出国家公务员纪律和行为规范的制定，开展国家公务员职业道德教育。 4.案例：为什么我没有竞争资格 李某，31岁，大专文化，鄂西北某县某库管理处职工，有较好的文化素养和较强的工作能力，成绩显著。1993年7月，该县水利局机关人员调整，空编2名。该局将李某从二级单位调入局机关，担任机关团支部书记。此后，该局因工作需要经人事部门批准又调入2名新的工作人员。1998年3月，该县推行国家公务员制度，按要求中层及其以下干部实行竞争上岗，并依照有关政策，对竟争资格作了严格规定，即1996年7月29日（该县机构改革方案宣布之日）前，经组织人事部门批准调入机关，并在干部岗位工作的人员方可列为国家公务员过渡对象。水利局作为推行单位，在进行资格审核时，发现李某未经组织人事部门办理调动手续，经县推行办认定，李某没有国家公务员竞争资格。李某陷入了进退两难的境地，随后李某找到县人事局询问，方知自己从水库管理处调人水利局机关时，没经人事部门批准，属非正当调配。争议由此产生，李某找的水利局有关领导，询问当时为什么没按规定为她办理人事调动手续，水利局有关人员负责解释，李某不服，遂向人事争议仲栽办公室提出申诉。 李某诉称：1993年，她是在水利局机关人员编制空缺，且急需用人的情况下调入机关的。当时水利局下发了调动通知，此后主管战线县农委又下发了任职文件。水利局没到组织人事部门为她办理正常的调动手续，是水利局工作上的失误，后果应由水利局负责。 水利局辩称：在干部管理权限下放以后，水利局按照有关程序，在编制内将李某调入机关，属系统内人员调整，后来由主管战线任了职，如果说没按规定办理调动手续，那也是当时局主要领导要求这样办的，是当时局主要领导的事，现已时过境迁，原主要领导已调离，几年来，局机关其他人员也有较大幅度调整，现任领导没有义务为其解决编制及安置问题。 七、干部人事制度 1.干部管理体制的确立 新中国干部管理体制是在革命战争时期党的组织工作的基础上形成的。中国『共产』党领导的民主革命是以农村为主要根据地，以武装斗争为主要形式的斗争过程，复杂、严酷的斗争环境形成了一整套高度集中统一的党管干部的组织工作体制，这是一种适应革命战争的战时军事管理体制。它不仅为中国『共产』党政治路线的顺利贯彻和革命战争的胜利推进提供了重要的组织保障，同时也为新中国干部人事制度建立了雏型。新中国建立后，为了迅速地医治战争创伤，恢复经济和巩固政权，仍然需要高度集中统一的、比较机动灵活的干部管理体制，战争时期形成的党管干部体制仍有积极作用。在这一管理体制中，党、政、青、工、『妇』等各条战线的党内党外干部均直接由党委管理，实行"尽可能多管"的原则。随着国家政权的日益巩固和国民经济的迅速恢复，大规模建设事业的开始，干部队伍不仅在数量上迅速扩大，而且结构和类型也日益复杂。由党委直接管理干部的体制已经适应不了新形势，于是，党中央于1953年发布了《关于加强干部管理工作的决定要求》改变现行的干部管理办法，建立在党中央路线党委统一领导下的、中央和各级党委组织部统一管理下的管理体制。 2.干部人事理论 在中国革命和建设的长期实践中，中国『共产』党不仅造就了一批又一批、一代又一代的德才兼备的优秀干部，而且把马克思主义普遍真理与中国的具体情况相结合，创造了一系列行之有效的干部理论，如：关于组织路线是思想路线和政治路线的保证；关于任人唯贤、德才兼备的干部路线；关于干部的培养、教育、使用、爱护；关于领导班子建设；关于干部人事制度改革等。这些是马克思列宁主义、『毛』泽东思想理论宝库中的组成部分，是有中国特『色』的人事理论。党的十一届三中全会以来，随着改革开放方针的实行和社会主义建设事业的发展，在干部制度改革和干部队伍建设取得重大进展的同时，干部人事理论又获得了进一步的丰富和发展，并且成为邓小平理论的一个重要组成部分。首先党管干部是中国『共产』党在长期的革命和建设实践中形成的基本理论，是我国组织人事工作的指导方针和理论原则。中国『共产』党是领导我国各族人民进行社会主义现代化建设和改革开放事业的核心力量。党的领导作用既表现于政治领导和思想领导，也表现于组织领导，即按照人民的根本利益和国家的法定程序，培养干部选拔任用的对象、条件、程序、考核和监督等等，这是干部管理体制的重大改变，但这是为了进一步加强和改善党对干部工作的领导，是为了更好地体现和贯彻"党管干部"的原则。 3.案例：一位脑外科博士下岗的遭遇 他失业了，他是浙江省第一位下岗的脑外科博士，辞退这名博士的浙大医学院（前身浙江医科大学）附属邵逸夫医院解释说：这很正常。 博士失业后的遭遇也很奇特：近一年的时间里，当他向省内多家医院求职时，开始对方都欣喜答应，结果却被拒之门外。 无奈，博士只得通过互联网向海外求职，无任何背景、帮助，随即被两家机构相中，经严格录用考试，博士最近被美国加州大学医学中心以高于邵逸夫医院近20倍的薪水聘用。 5月初，这位博士怀着对故乡无限的留恋与失望悄然出国。 博士遭辞退 2000年已满35岁的郭品正，出身于浙江省温岭市一个家境贫寒的农民家庭。 1991年，他从上海医科大学研究生院毕业，分配至浙江医科大学邵逸夫医院工作，成为这所当时尚处于筹备阶段医院的第一批正式职工。 两年后，郭脱产考人浙江医科大学，在彭淑瞩陶祥洛教授门下攻读博士。在校期间，他获得浙江医大研究生最高奖"葛克全奖学金"。1996年8月取得博士学位后，他重回邵逸夫医院工作。 1998年12月14日，郭品正意外地接到了邵逸夫医院人事部送来的一份通知：经院务会议讨论，院方不再与郭品正续签聘用合同，郭自当日起不需要参加脑外科的科内工作。院方并把他安排好的手术取消了。 "我简直不敢相信这是真的，"郭品正激动地说，"我无法接受这一决定。" 在邵逸夫医院期间，郭博士与美国罗玛琳达大学、日本九州大学的两位博士合作的课题"立体定向多靶点复合胎脑移植治疗帕金森氏病"开国际之先河，系列论文在国内外多家刊物发表。其课题"经颞浅动脑逆行『插』管造影、化疗技术"也系国内外首创。另一项"脑星形细胞瘤好生物学研究"得到七名国内著名专家好评，获97--98年度浙江省卫生厅科技成果奖。1998年，他发表了七篇论文。他在脑肿瘤和脊柱疾病诊治上的重大突破，《健康报》、《浙江日报》等多家媒体曾作了报道。 但是医院领导告诉他：院方给予三个月的待业期，此期间郭可自行联系调动单位或向医院提出辞职申请，办留院手续，院方则作辞退处理。 八、东方特『色』的人事传统 1.识人方法 东方人识人及对人的分类一般是把人的智力、能力、道德、社会评价联系在一起的，例如后汉的班固的九品量把人分为上上(圣人，如周公、武王)、上中(仁人，如伯夷、叔齐)、上下(智人，如仓颉)、中上、中中、中下。下上、下中、下下(愚人，如担已，赵高)。 班固的分类看起来比较粗，比较笼统，用现在西方的一些测量科学来看似乎不科学，然而，实际的管理工作中，对人有一个大致的了解也便可以了。东方的褒人方法具有重实用、重直觉、重个『性』、重整体印象等特征。东方常用的识人方法有面谈法、观察法、情境测验、笔迹分析相术等。 2.用人方法 管理者，尤其是高层管理者，到底主要应该管什么理什么？ 通用电器公司董事长兼首席执行官韦尔奇将50％的工作时间用在人事管理上，他认为ge成功的最重要的原因是用人。兴南集团（香港）有限公司董事长金寿南先生是一位无为管理学的理想实践家。他过得比较轻松、逍遥，他花了许多时间在看科学哲学、人体特异功能探讨等方面的书。他有时间做经营管理工作之外的事情，看自己感兴趣的一些杂书。一般的人只会把他看成一个大学教授，然而他却是一个在香港、澳门、上海、苏州、张家港等地方17家公司的董事长！中国绝大多数的企业家成天陷人事务堆里忙得团团转，被文山会海搞得筋疲力尽，连看报纸的时间都没有，更没有功夫看哲学书了。我们询问金寿南先生的管理诀窍是什么。金先生不假思索地说："其实说来是很简单，我的工作主要是决策和用人。任用得力的经营者，放心地让他去干。我不用过问他们的管理细节，『插』手越多越管不好。我们有比较严格的财务制度来约束他，不容易钻财务方面的漏洞；我们有比较好的激励措施可以调动人的积极『性』。最后，我根据各个企业的经营业绩决定管理者的升迁去留。管理，主要是用人。先用人，然后用制度去对他进行考评。"金先生本人很轻松，他的下属没有因为老板没有随时管着自己便松懈、懒惰、放纵，反而工作勤奋。金先生给总经理们足够的权力和自由；如果经营不善、业绩不佳，总经理的位置便会易人，所以这些经营者们只好勤奋踏实地努力工作。 金寿南先生的管理之道可以给我们带来许多启示，尤其是重视"用人"在管理中的地位和作用。 中国的经济落后，管理方法落后是重要原因之一。管理的落后，在用人方面存在诸多弊端，例如：看不起没有当官的人，任人唯亲、论资排辈、心胸狭窄、难容有才之人、用人多疑、献媚拍马之人易升迁等。中国在用人方面存在着诸多弊端的同时，也有着一些优秀的用人原则与方法，例如：诚心爱才，以人为本；唯才是举，不拘一格；量能接官，材与政合；扬长避短，用人所长；任人唯贤，不避亲疏；宽宏大量，不计前嫌；用人不疑，疑人不用；良才难令，笼络人心论解冲突，协调发展。这些优秀的用人原则值得我们努力继承，发扬光大。 3.案例：李光耀的人才治国 李光耀当政数十年，使贫穷落后的新加坡一跃而成为亚洲"四小龙"之首，这是世人皆知之事，李光耀的施政方略自有许多独到之处，而总观其要，不外为二：一是始终不忘新加坡所处之地位和国情，处险境而日奋进，居安而思危；二是知人善用，把人才和人口素质的提高看成是富民强国之本。对李光耀来说，这两者之中，人才问题又是关键。 新加坡国小，资源短缺，人口素质不高。为政者面对如此局面该怎么办？李光耀从一开始就显出了他的谋略才华的过人之识。他认为执政者就是首先要富民，并在此基础上强国，民不富何以强国，也难以强国。民富国强都得靠人治。所以执政伊始，他就打出了他的一面大旗："人才治国"。 他的决断是独树一帜的。他说："一个国家的财富与势力是受什么因素所影响呢？第一，天然资源；第二，人才资源；第三，科学和工艺技能。"他认为新加坡不具备第一条件。如果要靠第一个条件来富民强国，那就得到别人的土地上去抢夺，那就会有战争和流血。因此，他否定了这种做法，而把新加坡的发展定在一个基点上：和平发展。他说，没有天然资源，我们就靠人才资源。对此，他满怀信心："我们应该牢记着，人才资源是可以补救天然资源的缺乏的。我坚信：人定胜天。" 李光耀正是在这方面，在知人善用方面作出了奇迹。他的政策中的一个主要部分，就是"使每个公民的家庭都拥有自己的家"，这就是所谓"居者有其屋"。他的这种先富民的思想的形成和实施，既基于他的治风方略，也来自他所喜用的人才。他的财政部长吴庆瑞是他的左右臂。新加坡独立没有多久，政治局势还不稳定。那时，国家领导人还常常步行于市井之间。有一次，吴庆瑞看到一个男人害怕摩托车放在街上会丢失，竟然扛到楼上去。他感慨万千，回来后就对李光耀说："一个人为自己的摩托车尚且如此牵肠挂肚，如果给他一座屋又该如何呢？"吴庆瑞的结论是：一个家庭如果在新加坡有座屋，他就会热爱这块土地，就会离不开它。李光耀怦然心动，决心要使新加坡这块土地能留住一切愿意为它效劳的人，随即加快了"居者有其屋"计划的实施。 在MPA中成长--公务员篇 第三课公共经济学 一、概述 20世纪以来，世界各国『政府』经济行为迅速扩展，并建立起庞大的经济部门，由此引出众多的研究课题，在此基础上，发展一门研究『政府』经济行为的学科-公共经济学。 我国在经济体制改革过程中，『政府』应该做什么?该如何做?这对于我国社会主义经济建设有着不寻常的意义。 本日通过对以往『政府』经济行为进行分析，借鉴部分发达国家经验，其内容包括我国国家外贸、财政和金融等诸多领域，着眼于现今部分前沿理论、热点问题进行研究。希望从事公共事务管理的工作人员从中得到有益的思路和方法。 二、国际贸易管理 外贸政策是指国家一定时期内对进出口贸易所实行的政策。它的内容主要包括：对外贸易总政策，进出口商品政策，国家对外贸易政策。 根据世界经济贸易发展的历史，外贸政策一般可分为自由贸易政策与保护贸易政策两大类。其中自由贸易政策的主要内容是：国家对外贸不加干涉和限制，允许商品的自由出入。保护贸易政策的主要内容是：国家利用各种奖出限入的措施保护本国市场，免受外国商品的竞争。一个国家采取什么贸易政策，通常是根据本国的经济发展水平和在国际分工和国际贸易中所处的地位决定。 各国对外贸易管理措施可以分为两大类：一是关税壁垒，二是非关税壁垒。二者合在一起被称为贸易壁垒。贸易壁垒是一个国家为了限制外国商品进口所设置的障碍，一切贸易措施的目的都是为了奖出限入，鼓励本国出口，帮助本国商品出口而限制外国商品的进口。 1.关税设置 关税是一个国家对进出该国国境的实物商品，由『政府』设置的关向进出口商所征收的税种。海关是设在边境上的国家行政管理机构，其主要任务之一是征收关税。海关征收关税的范围叫关境领域。一般说来，关境和国境是一致的。但若设立了经济特区的国家，则关境小于国境；若结成关税同盟的成员国，则关境超出国境。 征收关税的目的主要有两个：一是增加国家财政收入，为此而征收的关税称为财政关税(pevel the tariff)。二是保护本国工业或农业，为此而对外国商品进口征收的关税称为保护关税(protective tariff)。这种关税税率很高。 2.非关税贸易 关税是最广泛使用的保护贸易手段，但不是惟一的手段。战后，随着国际间的经济贸易合作加强，关税作为保护贸易手段的地位日益降低，代之以的是非关税壁垒。所谓非关税壁垒是指除关税以外的一切限制进口的各种措施。 非关税壁垒的发展和加强，是与其特点分不开的。在防御外国商品进入本国市场方面，非关税壁垒具有较强的限制作用，对市场竞争『性』结构的破坏超过关税。例如在补配额的情况下，一旦配额使用完毕，外国竞争者就被拒之于市场之外，这就增强了国内厂商的垄断力量，而关税虽造成不利的成本条件，但常常可以被突破。同时关税税率属于国家法律的一部分，其变更须经法律程序，而非关税壁垒具有较大的灵活『性』，可随时采用。 3.鼓励出口的措施 发达国家在限制进口的同时，又积极鼓励出口，为此采取各种措施奖励本国产品的出口，其中主要有： (1)出口信贷(export credit) 这是利用银行贷款扩大出口。在国际贸易中成套设备、船舶等商品通过出口信贷促进出口。这些产品的特点是生产周期长，价值大，为了扩大出口，都设立或指定专门银行办理出口信贷业务。 (2)出口信贷国家担保制(export it guarantee)发达国家为了扩大出口，对于本国出口厂商或商业银行向外国进口厂商或银行提供的贷款，由国家设立的专门机构出面担保。当外国债务人拒绝付款时，这个国家机构即按承保的数额给予补偿。这是国家为出口企业提供获利的条件，承担经济和政治风险，以此促进出口。 另外，在经济方面，发达国家还采取出口补贴、外汇倾销等措施，向出口厂商提供各种财政上的优惠待遇。在组织方面，发达国家广泛设立或改组各种促进出口的行政机构，协助本国出口厂商对国外市场的扩张。这些行政机构对出口厂商所提供的协助是多种多样的。 4.案例：日美贸易摩擦 20世纪90年代以来，随着我国经济的快速发展和对美国出口不断增加，我国对美国的贸易顺差也在持续增长。因此，中美两国的贸易摩擦也有加剧之势。据美国『政府』发表的统计，去年美国对中国的贸易逆差达569亿美元（我海关统计为210亿美元），中国已成为其仅次于日本的第二大贸易逆差国。今年头两个月逆差继续增加，所以美国扬言要对中国采取制裁措施。预计中美之间的贸易战不可避免。 日美之间的贸易摩擦已有40多年的历史了，日本在对美国的贸易战中有一些成功的经验和作法。这些很值得我们研究和借鉴。 日本与美国之间的贸易摩擦由来已久，自50年代摩擦开始以来就未曾间断过，而且有愈演愈烈之势。从50年代的纺织品、60年代的钢铁、70年代的彩『色』电视机、80年代有半导体扩大到90年代以来的汽车、彩『色』胶卷、航空材料。近年来钢铁、大米、汽车配件和玻璃等再度成为两国贸易摩擦的焦点。 近几年来，摩擦已从同一点期内的单一商品扩大到几种商品，摩擦持续的时间越来越长，双方在贸易摩擦中的斗争更加激烈，解决起来难度也更大。 为了解决愈演愈烈和即将爆发的贸易摩擦问题，最近美国『政府』又向日本提出了设立日美两国『政府』间的"新定期经济结构协议"的构想（具体内容正在协商）。这是继1989年设立的"日美结构协议"和1993年设立的"总括经济协议"之后的内容更为广泛的协议。 据认为，设立新协议的背景是：解决美国对日本贸易逆差不断扩大问题；要求日本放宽限制，进一步开放市场；促使个别商品贸易领域减少摩擦。 目前日本外务省正在同大藏省、通产省等『政府』有关机构研究新协议的内容。对新协议是限定在两国间广泛的市场开放范围内，还是含盖世界贸易组织及亚洲经济等双方关心的问题等尚需与美方沟通。据说美国『政府』内部也在对新协议内容进行研究。今后双方将对有关问题进一步交换意见。 三、对外经贸管理 1.中国对外贸易行政管理 对外贸易行政管理是世界各国在国际贸易发展过程中，为了维护本国的政治利益和经济利益，采取的一套『政府』管理对外贸易的措施和制度。 《外贸法》是中国对外贸易行政管理的基本依据，国务院对外经济贸易主管部门依照该法管理全国对外贸易工作，国家实行统一的对外贸易制度，依法维护公平自由的对外贸易秩序。随着中国外贸体制改革的深化和参与世界多边贸易体系活动的深入，中国将逐步建立起适合国际经济通行规则的外贸管理体系。 (1)对外贸易行政管理机构 对外贸易经济合作部（简称"外经贸部"）是中国对外贸易的最高行政管理部门。《外贸法》第3条规定"国务院对外经济贸易主管部门依照本法主管全国对外贸易工作"，《国务院组织法》和"三定方案"已确定由外经贸部主管全国对外贸易经济合作工作。外经贸部的主要任务是：研究外经贸发展战略，编报规划，制定和贯彻对外经济贸易方针政策，实施外经贸工作的宏观控制、经济调节、行业管理、协调服务和监督检查，完善外经贸立法，保证中国对外经济贸易事业的顺利发展。 特派员办事处是外经贸部在各省、市、自治区的派出机构。经国务院批准，自1983年起外经贸部先后在广州、上海、天津、大连等16个口岸设立了外经贸部特派员办事处，加强对外贸易行政管理，推动和促进外贸企业实行以口岸为中心的按行业联合经营，恢复和加强口岸与内地传统的经济联系，克服在对外经贸工作中出现的某些混『乱』现象。特派员办事处对驻地外经贸情况进行协调、管理和研究，及时向外经贸部反映有关问题，签发部分商品的进出口许可证。 各地方外经贸管理机构是中国对外经济贸易组织体系的重要组成部分。各省、市、自治区人民『政府』均设有对外经济贸易委员会，一些省辖市、县也成立了对外经济贸易委员会，在当地『政府』和外经贸部领导下，管理本地区的对外经贸工作。其主要工作职责是：根据国家确定的对外贸易计划，编制本地区的进出口计划，制定本地区对外贸易发展战略，根据外经贸部的授权签发部分商品的进出口许可证，审批地方『性』的经贸企业，协调管理和监督检查本地区各有关对外经贸的协调管理工作等。 (2)对外贸易经营许可与管理 为有秩序地进行对外贸易，根据中国国情，中国实行对外贸易经营许可制度，对经营者从事对外贸易资格进行审查。对外贸易经营者只要具备《外贸法》规定的条件，取得申请资格，就可经外经贸主管部门许可，获得对外贸易经营权，在许可的经营范围内从事对外贸易业务活动。 中国原有的对外贸易体制是在产品经济和计划经济的基础上产生和建立起来的。以前的对外贸易主要由国家专业外贸公司经营。改革开放之后，中国经营外贸业务的企业迅速增加。形成了以专业外贸公司为主，其它从事工业贸易、农业贸易、技术贸易、地方贸易、边境贸易以及综合『性』贸易的公司与生产企业为辅的对外贸易业务经营体系。 2.关贸总协定 关税与贸易总协定(general agreement of tariffs and trade，简称gatt，简称关贸总协定)即是一个关于关税与贸易政策的多边国际协定，又是缔约国之间进行贸易谈判和调解贸易争端的场所。该组织成立于1948年，我国是23个创始缔约国之一。至1992年12月止，关贸总协定共有正式缔约方105个，缔约方之间的贸易已占世界贸易的90％以上。关贸总协定同国际货币基金组织及世界银行一道被称为调节世界经贸关系的三大支柱。关贸总协定的基本目标是通过实施无条件的多边最惠国待遇、削减关税及其它贸易壁垒，促进贸易自由化，以充分利用世界资源和扩大商品生产与交换。关贸总协定的基本原则包括无歧视原则（如最惠国待遇和国民待遇）、互惠平等的关税减让原则、关税为惟一保护手段原则、公平贸易原则、一般禁止数量限制原则和透明度原则等。 (1)关贸总协定基本原则 1非歧视原则(rule of non discrimination)是关贸总协定最基本的原则之一。它是与歧视待遇原则相对称的一项基本原则。非歧视原则要求总协定的缔约方在实施某种限制或禁止措施时，不得对另一缔约方实施歧视待遇。 2最惠国待遇原则是关贸总协定的核心和基本原则，从形式上讲最惠国待遇有两种：一种是有条件的最惠国待遇，另一种是无条件的最惠国待遇。国际间一般采用无条件的最惠国待遇条款。 关贸总协定最惠国待遇原则的基本特征是平等、互惠和非歧视的、稳定的，也是多边『性』的。它在关贸总协定缔约方之间起着统一和利益平衡的作用。 3国民待遇原则（rule of national treatment）通常指缔约方一方保证缔约方另一方的公民、企业和船舶在本国境内享受与本国公民、企业和船舶相等的待遇。关贸总协定的国民待遇条款约定的国民待遇的适用范围较窄，它只适用于从外国进口的商品，不涉及外国商人在该进口国的企业、投资及知识产权的保护等。 4互惠贸易原则（rule of recipriocal trade）互惠是缔约方之间利益、优惠、特权或豁免的相互或相应的让与，是缔约方之间确立贸易关系的基础。互惠贸易原则是关贸总协定的基本原则之一。 5关税保护原则（customes duties as means of protection）。关税作为保护本国国内工业是关贸总协定允许各缔约方唯一的一种保护方式，关税和数量限制不同，它能清楚地反映保护的程度并允许竞争。 6政策透明度原则(rule of transparancy of trade policies)是关贸总协定的基本原则之一，透明度原则不要求缔约方公布那些会妨碍法令的贯彻实施、会违反公共利益、或损害某一公私企业的正当商业利益的机密资料。商业机密和国家机密亦不予公布。现行贸易实践中的区域措施一定程度上是违反了透明度原则的措施，但是在关贸总协定中还没有明确的适用条款。其法律地位也不清楚，对此，有待通过强化后的关贸总协定纪律加以解决。 (2)关贸总协定主要原则 1一般取消数量限制原则(rule of general eliminateof quantitative restrictions) 数量限制使一国保护国内生产所付出的代价要比国内生产商提供补贴或对进口商品征收的关税代价更高，极易导致贸易保护措施的滥用。限制竞争并扭曲贸易体制。关贸总协定要求任何缔约方除征收正常的关税或其它费用以外，不得设立或维持配额。进出口许可证或其它措施以限制或禁止其它缔约方领土的产品的输入、或向其它缔约方领土出口或销售出口的产品。 2海关估价准则(customs valuation code)又称《关于实施关税与贸易总协定第七条的协议及议定书》，是总协定范围内"东京回合"多边贸易谈判产生的诸项多边协议和规则之一。 3反倾销守则(anti dumping code)又称《实施关税与贸易总协议第六条的规定》，是总协定范围内"东京回合"多边贸易谈判产生的诸项多边协议和规则之一。 4磋商调解原则。磋商是关贸总协定调整各国贸易政策措施的最基本的方式。关贸总协定强调，成员国之间发生经济贸易纠纷时，应采用协商的方式解决。关贸总协定并未有强制『性』的手段，最多是采取缔约国全体的联合行动来解决问题。 5补贴和反补贴税守则(subsidy and anti subsidy code)又称《关于解释和适用关税与贸易总协定》第六条，第十六条的协议守则，分七个部分，共十五条加一个附件组成。 6关税减让(concession of tariff)。关税减让除直接降低关税税率外，还有以下三种主要形式：一是在谈判中不得提高现行税率，不得增减免税税目。二是固定现行税率。三是规定税率最高限度。关税减让的方法是：对产品的关税减让谈判方法，由各类商品的主要进出口国家进行多边谈判，订出减让税率，然后根据最惠国待遇原则，适用于所有协定参加国。 3.案例：他们的出口贷款为何成了坏账？ 最近，一港商拖欠了徐州市三家外贸公司共39.3743万美元的货款。目前，港商已无踪影，拖欠的出口货款也已变成了坏帐。 从1994年开始，徐州市对外贸易公司的刘某就与香港东方贸易公司做出口冻肠的生意，刘某与香港万老板的关系也日益密切。后来，刘某又把港商介绍给徐州市医『药』保健品进出口公司（以下简称"医保公司"），两家公司同时向港商供货。1996年初，徐州对外贸易公司向港商出口的最后一批价值为6万美元的冻肠，被港商以冻肠长度不够、脂肪含量高等质量问题为借口，拒付货款；徐州市对外贸易公司也以同样的理由拒付河南某供货厂家的贷款。1996年下半年，刘某跳槽至医保公司，继续与东方贸易公司做冻肠生意，同时又代理中贸发徐州分公司向该公司出口。中贸发徐州分公司与港商"熟悉"后，就甩掉医保公司，与港商直接开展业务，仅自营出口了两个货柜，就被港方无故拖欠2.7万美元。 1997年初，医保公司负责人在刘某的怂恿下，从银行贷款240万人民币作为购货货款，以扩大对港商的出口。1997年7月至9月，医保公司最后几批价值为40.6743万美元的冻肠货款被港商一拖再拖，直到刘某和港商同时"消失"，三家外贸公司被拖欠的出口货款完全变成了坏帐，由此医保公司被基本拖垮，银行的240万人民币的贷款也成了高风险资产。 然而，事情到此并没有结束。1998年7月份，医保公司负责人接到一个来自香港的电话，来电自称是香港亚洲经济贸易法律咨询中心的律师，询问医保公司在香港有无经济纠纷。医保公司的负责人顿时喜出望外，如获救星，坚定地宣称要把这场官司一打到底。于是，在1998年8月，医保公司向外汇局申请购汇6万多港币，缴纳了所谓的律师费。结果，钱汇出一个月后杳无音讯。医保公司的负责人忙赴香港实地查询。又连呼上当。 三家外贸公司的贷款变成坏帐的主要原因有： --过于相信外商，结算方式均采用风险很大的电汇。 --内部管理混『乱』。外贸公司一般采取是谁的业务谁就一手『操』作到底的方法，盈利了就分奖金，亏损了就拍屁股走人(刘某就在两年内连续跳槽三次)。很多外贸公司至今还没有建立科学完善的授权授信制度和人事管理制度，忽视了对外贸人员职业道德的考察和业务『操』作上的监督约束。 --有关『政府』部门一直偏爱出口值的考核，忽视收汇额的考核，在某种程度上导致了企业"重出口、轻收汇"意识的蔓延。 四、公共财政 1.财政收入 财政收入即通过财政分配渠道，形成国家财政资金，通常也就是指的国家预算收入。 财政收入是财政分配的首要问题，为了保证财政收入的稳定增长和充分发挥财政分配的作用，需要对财政收入进行分类，即通过不同的角度和口径对财政收入进行归类，以利于正确制定政策，处理各方面的分配关系，促进经济发展，增加财政收入，为国家筹集更多的资金，更好地满足整个社会的需要。 (1)财政收入规模 财政收入规模是指在一定时期内(通常为一年)，国家占有的财政资金的总量水平。它可以用绝对量来表示，也可以用相对量来衡量。 对财政收入规模的分析，有多方面的意义。其意义首先在于有利于提高资源利用的效率。对财政收入规模问题的探讨，实际上是对资源如何在『政府』部门与非『政府』部门之间合理配置问题的深入研究。合理确定财政收入规模，有利于提高『政府』部门资源利用的效率，进而使社会资源利用的总体效率水平有所提高；其次，对财政收入规模问题的分析，于『政府』制定正确的财政收入政策有很强的指导意义。它为『政府』确定某一时期财政收入规模及相应的税收政策提供了可靠的理论依据。 (2)影响财政收入规模的因素 财政收入数量界限的确定，应综合考虑社会经济提供财政收入的可能、『政府』行使其职能的客观需要以及其它相关因素。具体地讲，主要应考虑下列因素： 1经济发展水平的制约作用 经济发展水平，反映一个国家社会产品的丰富程度和经济效益的高低。它在财政收入规模的诸多制约因素中是个最综合『性』、最基础『性』的因素，反映了经济对财政的制约作用。 2『政府』职能范围的制约作用 财政分配的直接目的是满足国家实现其职能的需要，因此，『政府』职能范围的大小，决定了财政收入规模的高低。 3经济管理体制的制约作用 财政收入规模的高低与经济管理体制的模式有着直接的关系。在高度集中的计划经济管理体制之下，财政实行统收统支的管理体制，国有企业实现的利润，几乎全部上交给国家财政，由财政进行集中分配。 综上所述，一国经济发展水平为『政府』财政收入规模划定了上限，而『政府』的职能范围则为其划定了下限。一定时期内，财政收入规模如果超出经济发展水平划定的上限，就会使社会经济部门对资源的需求得不到充分满足；而财政收入规模低于『政府』职能范围所划定的下限时，则会使『政府』对资源的需求得不到充分满足，影响其职能的实现。 2.财政支出 『政府』为了实现社会管理职能，满足社会各方面的需要，而安排的用于各种『性』质项目的资金支出，大致有以下三个方面： (1)『政府』公共财政支出 公共财政是市场经济体制条件下的国家财政，是特定历史阶段的特殊财政。『政府』公共财政支出是指『政府』以社会管理者身份对筹集起来的公共财政收入进行的有计划的再分配。它包括『政府』公共财政支出预算的计划安排、拨付资金和监督资金合理有效使用的全过程。 『政府』公共财政投资支出，是指『政府』为了实现社会管理职能，满足社会公共需要，通过『政府』公共预算安排的用于各种公共『性』质项目的资金支出。 (2)社会保障支出 社会保障支出是社会保障体系的一个组成部分。因此，要弄清公共财政的社会保障支出，首先需要明确社会保障制度的含义和社会保障体系的构成内容。 社会保障制度是指『政府』、企业和社会为了保证社会成员的基本生活权利，依照一定的法律规定所提供的各种救助和补贴的制度。社会保障是一种非市场化的再分配方式，主要依靠『政府』、经济组织和社会团体的政治和经济力量实施的一种再分配。社会保障体系是由社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置，以及社会互助和个人储蓄积累等多种保障形式构成的一个有机整体，其中社会保险是社会保障体系的核心内容。 (3)财政补贴 财政补贴是国家根据一定时期政治经济形势和方针政策，为达到特定目的，对指定的事项由财政安排的专项资金补助支出。这是财政无偿拨款支出的特殊形式。财政补贴是一种与相对价格变动紧密相连的转移『性』支出，表现为财政补贴引起价格变动，或价格变动导致财政补贴。因此，也有人称财政补贴为财政价格补贴。 财政补贴作为国家财政的一个重要经济杠杆，对经济产生重大影响。财政补贴既有其积极作用的一面，又有其消极作用的一面。 1财政补贴的积极作用 促进生产的发展和生产结构的调整； 有利于稳定市场物价和安定人民生活； 有助于合理利用自然资源三种。 2财政补贴的消极作用 财政补贴本身是以价格背离价值为前提的，在发生正面作用的同时，往往也带来负面作用，特别是运用失当时，则有可能产生消极作用，消极作用有： 维持长期的高额的价格补贴违背了价值规律的要求，与价格发展目标相悖； 企业亏损补贴资助和维护不合理的价格体系，容易混淆盈亏真相，削弱企业经济核算、盈亏、自主经营的机制； 各地方盲目的攀比提高个人消费『性』补贴，有悖于"按劳分配"为主的分配原则； 不利于控制消费和滥用浪费，降低了资金的使用效益； 财政补贴增长过猛，财政超负荷赤字运行，进一步削弱了财政的宏观调控职能，影响财政职能的正常发挥等五种。 3.案例：香港『政府』的财政支出效益 香港『政府』为了提高『政府』财政支出效益，主要从以下几个方面着手： (1)小『政府』哲学与控制『政府』开支增长 不同经济学派对功能财政的看法不尽相同，影响了『政府』开支适度规模的看法。强调市场主导，以商界为主的政党主张小『政府』；而主张增加国民福利、保障基本及改善各种社会服务水平的政党，则主张大『政府』。 (2)私营机构参与基建工程 『政府』开支中有近30％是用于基建工程的，过去多是把工程以投标方式批给私营建筑公司兴建，完工后由『政府』管理，全部均属『政府』开支。九十年代开始，港府逐渐采用西方的方法，把一些有商业收益的工程以投标竞投，但建筑费用及设计由私营公司支付，『政府』则批出若干年期（如二十年期）专利经营权给投得工程的公司，经营利润由该公司享有，期满后交回专利经营权给港府。 (3)成立法定机构、以商业方式经营 香港的三条铁路，即地下铁路。九广铁路及轻便铁路，都是港府全资拥有的法定机构，即由立法会通过有关管理公司的条例所管辖的法定机构，以商业方式经营。但这些法定机构的开支却并不算作公共开支，因而引起争论，不过却减少了公营部门的规模。 (4)用者自付的收费政策 港府提供收费的服务高达五千多项、分为四大类别：有收回全部成本、有收回部分成本、有收回资本成本、以及有含微税成分的。许多社会服务都只是收回部分成本，大部分由公费津贴。亦有很多与经济活动有关的『政府』服务，现时都未能收回成本，主要是由于港府部门的财务管理及会计制度并非以盈利为目标，有许多收费水平长久以来都未调高。强调用者自付，『政府』各部门需要切实检讨各种服务成本可以避免滥用，进而减少『政府』开支。 (5)资源增值计划 行政长官于去年十月发表的《施政报告》中宣布在『政府』部门和各法定及资助机构实施《资源增值计划》。要求在未来三年内提高生产力5％，即在不影响服务素质的前提下，未来三年内各部门要达到减少运作成本的指标。 (6)公务员体制改革 通常『政府』的经常『性』开支中，占最大部分的是公务员的薪津开支。港府有十九万九千名公务员及十四万资助机构员工，均采用公务员或相类似的薪酬结构。整体而言，员工薪水核算和福利占港府经常『性』开支的三分之二。 五、金融 货币、信用和资金融通活动，在很大程度上都要经由各种金融机构办理。各种金融机构既是货币、信用活动与金融市场的参加者和经营者，也是其组织者，它们在金融活动中处于重要地位。现代金融机构是以追求利润为目标，以经营货币资金为对象的特殊企业组织。金融机构具有一般企业的基本特征，它具有从事经营所需要的自有资本，依法经营，照章纳税，自负盈亏，追求更多的利润。但它与一般的工商企业又有所不同，工商企业经营的是具有一定使用价值的商品，从事商品生产与流通活动；而金融机构是以货币资金这种特殊商品为经营对象，经营内容包括货币的收付、借贷以及各种与货币运动有关的或者与之相联系的金融业务。从再生产过程看，金融机构的经营是工商企业经营的条件。同一般工商企业的区别，使它成为一种特殊的企业。 金融机构作为一个特殊的企业，它在经济中发挥以下职能； 1.金融机构的职能 (1)信用中介职能 信用中介职能是金融机构最基本职能。这一职能是指通过金融机构的负债业务，把社会上的各种闲置货币资金集中起来，再通过资产业务把它投向各个部门。金融机构是作为货币资金的贷出者和借入者的中介入，来实现资本的融通，并从吸收资金的成本与发放贷款的利息、投资收益的差额中获取利差收入，形成其利润的。 (2)支付中介职能 支付中介职能是指为工商企业办理与货币运动有关的技术『性』业务。如通过存款在账户上的转移，代理客户支付；在存款的基础上，为客户兑付现款等，成为工商企业、财体和个人的货币保管者、出纳者和支付代理人。 (3)信用创造功能 信用创造功能是指通过贷款和投资活动创造存款货币，扩大信用规模的功能。金融机构利用其所吸收的存款发放贷款，在支票流通和转账结算的基础上，贷款又转化为存款，在这种存款不提取现金或不完全提取现金的情况下，就增加了银行的资金来源，最后在整个银行体系，形成数倍于原始存款的派生存款。 2.扩展金融市场 金融市场是货币资金融通市场的简称，是指货币资金盈余部门与短缺部门通过交易金融『性』商品而融通货币资金的活动和关系的总称。 对金融市场概念的理解，有广义和狭义之分。广义的金融市场泛指所有融资活动，其外延十分广泛，包括各种存贷款业务、各类有价证券的发行、买卖业务、各类票据买卖、抵押业务、黄金、外汇的买卖业务以及各种信托、租赁、保险业务等，均可视为金融市场的业务内容；狭义的金融市场则主要指通过买卖票据、有价证券而进行的融资活动。其外延较之广义金融市场大大缩小，主要包括各类票据的买卖、抵押业务、各类有价证券的发行、买卖业务等内容。 (1)短期资金市场 短期资金市场是指以短期金融工具为媒介而进行的一年期以内的资金交易活动的总称。 短期资金市场有以下特点： 1融资期限短。最长的为一年，最短的为一天甚至半天。 2融资的目的是为解决短期资金周转的需要。短期资金市场的资金供给主要是资金所有者的暂时闲置资金，资金需求者运用短期资金调剂资金短缺。 3短期资金融资者主要是机构投资者。由于短期资金市场的融资期短，交易额较大，一般投资者难以涉足，所以，主要是一些熟悉投资技巧，业务精通，能在巨额交易和瞬变的行情中获利的机构投资者。 4金融工具流动『性』强。短期融资活动所使用的金融工具期限短，风险较小，随时可在市场上转换成现金而接近于货币。正因如此，一般把短期资金市场又称为货币市场。 (2)长期资金市场 长期资金市场是指以长期金融工具为媒介而进行的一年期以上的资金交易活动的总称。长期资金市场，也被称为资本市场。 长期资金市场的功能主要是引导长期储蓄转化为长期投资。其特点有： 1融资期限长。至少在一年以上，最长可达几十年，甚至没有期限。 2融资的目的主要是为解决长期投资『性』资金的需要。新筹措的长期资金主要用于补充固定资本，扩大生产能力，如开办新企业、更新改造或扩充厂房设备、国家长期建设『性』项目的投资等。 3资金交易量大。 4作为交易工具的有价证券，与短期金融工具相比，收益高但流动『性』较差，价格变动幅度大，有较大风险。 从广义上讲，长期资金市场包括有价证券市场和中长期借贷市场。 3.国际金融 一国对外往来会产生货币支付，但不是所有的往来都涉及支付问题，比如，对外国以实物形式提供的无偿援助，以实物形式对外国的投资，等等。这种不涉及货币支付的国际往来在今天已占有相当重要的地位。因此，为了全面反映一国的对外往来情况，根据国际货币基金组织的定义，各国均采用广义的国际收支概念。所谓国际收支，即一国在一定时期内全部对外往来的系统的货币记录。这个定义，既包括了涉及货币收支的对外往来，也包括了未涉及货币收支的对外往来。未涉及货币收支的往来须折算成货币加以记录。这就是"系统的货币记录"的含义。而"一定时期"通常是指一年。"系统的货币记录"显然是个事后的概念，它是对已发生事实进行的记录。 人们提到"外汇"，首先想到的是各种外国货币，如美元、日元等，这便是普通人头脑中的外汇概念，但这种对外汇的认识并不全面。通常，我们把外汇定义为：外汇，是外国货币或以外国货币表示的能用来清算国际收支差额的资产。不是所有的外国货币都能成为外汇的。一种外币成为外汇前提条件有两个，第一是自由兑换『性』，第二是普遍接受『性』。自由兑换『性』是指这种外币能自由地兑换成其它货币；普遍接受『性』是指这种外币在国际经济往来中被各国普遍地接受和使用。只有这样的外币及其所表示的资产（各种支付凭证和信用凭证），才是外汇。 外币和外汇是两个既相联系，又相区别的范畴。 在理解"外汇"这一概念时，应注意其中的债权内涵。持有外汇意味着对外汇发行国拥有债权，持有外汇过多，一方面意味着国际支付能力强和有可能对外汇发行国施加影响；另一方面则意味着大量该由本国享受的资源，被借给外国利用，并要承担外汇贬值的风险。因此，如何管好、用好外汇是一个很值得研究的问题。 汇率，又称汇价，就是两种不同货币之词的折算比价。用公式表示： 汇率：a货币／b货币；汇率：b货币／a货币 世界各国所采用的汇率表示法可归纳为三种： (1)直接标价法。即以一定单位的外国货币为基准来计算应收或应付多少本国货币。通俗地说，便是一定数额的外币值多少本币。这种方法为世界大多数国家所采用，我国人民币汇率采用的就是这种表示法。 (2)间接标价法。即以一定单位的本币为基准来计算应收或应付多少外币。通俗地说，就是一定数额的本币值多少外币。英国一直采用这种表示法。 (3)美元标价法。这是对美国以外的国家而言的，从50年代起，西方大银行开始采用这种表示方法，即各国均以美元为基准来衡量各国货币的价值，非美元外汇买卖时，则是根据各自对美元的比率套算出买卖双方货币的比价。 4.案例：规范银行委托代理行为 n市j公司负责人m将在n市办理的持票人为m的银行汇票，连同自己的身份证及私章，交给g市x，请他帮助办理存款。x第二天就将办好的面额为200万元的由h银行出具有大额存单及m的身份证和私章交给了m，存单存取期为1年。第二年，存款到期，j公司派人前往h银行提款，被告知该存单系假存单，无法提款。 在公安部门的大力支持下，经调查发现：x接受m的银行汇票后利用自己在银行工作的便利，向h银行的工作人员要了一张过期的空白存单，私刻印章后，伪造了存单；同时，他私刻m的私章，以m的名义在h银行开立了临时存款账户，并预留了m的私章作为印鉴，将银行汇票存入该账户；在其后的几个月中，x让他在h银行的朋友帮忙，将200万元存款全部提取并逃之夭夭。于是，j公司以侵权赔偿为由把h银行推上法庭，经中央级法院和高级法院的一二审审理，h银行败诉，承担全额赔偿责任。 从本案中银行家们应当认识到，银行界采用的有关代办情形的通常做法不是法律上的委托代理，因此，不宜采用这种方式处理大额柜台业务，特别是提现业务，以免给金融诈骗犯以可乘之机，对于大额的代办事项一定要履行正式的委托手续。 总之，规范柜台交易中的委托代理行为，对于我们的防范金融风险，提高银行工作的效率和效益，具有十分重要的现实意义。 六、税收 税收是国家为了实现其职能，凭借其政治权力，依据法律规定的标准，强制地、无偿地取得财政收入的一种形式。 对于税收的『性』质，可以从两个方面来认识：一是税收的社会属『性』，它是由生产资料所有制和国家政权的『性』质决定的。在不同的社会制度下，由于生产资料所有制和国家『性』质的不同，税收的社会属『性』也就不同。二是税收的形式特征，这是税收作为分配范畴与其他分配范畴相比，具有的显著特点。 税收的形式特征，同其他分配形式相比，具有强制『性』、无偿『性』和固定『性』的特征。 1.税收的基本内容 (1)税收术语了解 纳税人是税法规定的直接负有纳税义务的单位和个人，法律上称为纳税主体。纳税人可以是自然人，也可以是法人。所谓自然人，一般是指公民个人，他们以个人身份来承担法律所规定的纳税义务。所谓法人，是指依法成立并能独立行使法定权利和承担法律义务的社会组织，如企业、社团等。 课税对象也称征税对象，是征税的依据，是指对什么征税，是纳税的客体。课税对象是税法的最基本构成要素，它划定了征税的基本范围，决定了各个不同税种在『性』质上的差别，是确定税种的主要标志。一种税区别于另一种税，主要是由于其课税对象的不同。 税率是税额与课税对象数额之间的比例。在课税对象已定的条件下，税额和税负的大小就决定于税率的高低。税率的高低直接关系到国家财政收入和纳税人的负担，起着调节收入的作用。 (2)税收制度的定义 税收制度是国家各种税收法令和征收管理办法的总称。它是国家向纳税人征税、纳税人向国家纳税的法律依据和工作规程。 (3)国际税收 国际税收是指两个或两个以上国家『政府』，在对跨国纳税人行使各自的征税权力而形成的征纳关系中，所发生的国家之间的税收分配关系。这一定义中包涵有这样几点重要的涵义：1国际税收不能离开国家税收而单独存在。国际税收关系的产生，是基于两个或两个以上国家『政府』同他们各自政权管辖下的纳税人所形成的征纳关系。2离开了跨国纳税人这个因素，国际税收关系也不会发生。国际税收所依附的缴纳者，必须是跨国纳税人。3国际税收与国家税收有严格的区别。国际税收涉及国家之间财权利益分配问题；而国家税收所涉及的是国家与纳税人之间的利益分配关系。 2.税收的公平、效益原则 税收管理原则是税收管理活动必须遵循的基本准则。税收管理活动不仅涉及面广，而且政策『性』强，直接关系到税法、税收法规、税收政策、税收制度的正确贯彻执行，关系到税收收入能否及时足额入库，关系到税收职能作用的正常发挥。为了保证税收管理活动有序地进行，正确处理各方面的关系，提高税收管理水平，必须有一定的指导原则。 (1)以法治税 税收是国家通过法律程序参与社会产品或国民收入分配的一种形式，税收的本质就要求必须依法治税。税法是国家法律的重要组成部分。国家通过制定税法和税收法规明确规定了纳税人应履行的纳税义务，同时也要求税务机关要严格执行国家的税法和税收法规，秉公执法。以法治税原则就是税收管理活动必须以法律为准绳，做到依法办事。 (2)税收管理的效率原则是以较少的人力，物力和财力取得较好的管理效果。讲求效率是一切管理活动必须遵循的基本原则。税收管理活动总需要耗费一定的人力、物力和财力。税收管理中尽量减少人力、物力和财力的耗费，既是税收管理的目的，也是税收管理的基本要求。提高税收管理工作的效率，必须精兵简政、节省征纳费用，提高税收管理人员的政治、业务素质，配备先进的管理工具，提高管理工作的科学『性』。 衡量税收管理效率的一个重要指标就是税收成本。税收成本是指税收管理过程中的耗费，它包括征税机关的人员经费、办公用具或设施的支出以及征税过程中各项措施所付出的代价等，一般称为征收费用。 3.税务行政管理 税务行政管理在税收管理中占有非常重要的位置。这里只从税收管理机构、税收人员管理、税收文书送达和税务监察等方面进行一些研究。 (1)税收管理机构 税收管理机构是指具体行使国家管理税收的行政权力，实现税收职能，组织税收管理活动的各级国家行政机关。它是国家职能机关的重要组成部分，是进行税收管理的组织保证。 (2)税务人员管理 税务人员是具体贯彻执行税法、国家税收政策，从事税收管理工作的专职人员，是税法和税收制度的直接执行者。它是进行税收管理必不可少的因素。也就是说，税收工作是离不开税务人员的，税收管理更需要广大税务人员的积极工作。否则，再好的税法，再好的税制，再好的税收政策，如果没有人去贯彻，也是不能奏效的。因此，要搞好税收管理，就要提高税务人员的素质，调动税务人员的积极『性』。 (3)税务监察 税务监察是指税务监察机构对税务机关及其工作人员执行国家税法、税收政策，规章制度的行政行为进行监督检查的一种制约制度。它是国家行政监察的重要组成部分，也是法制监察的重要组成部分。 税务监察是对税务机关及其工作人员与执行税务行政有关的行为进行监督检查，其范围包括税务执法监察、特邀监察员税务人员违法违纪行政处分、税务干部廉政责任制和税务人员廉洁自律等等。 4.案例：意大利的税制结构和征管体制 (1)意大利的税制结构 意大利课税体系的最重要原则建立在国家宪法之上。宪法规定『政府』执行机构无权确定税收，也无权对税收确定和征收程序进行改变。这一权利完全归国家议会--『政府』最高立法机构所有。因此，议会常常赋予『政府』制定与课税有关的法令和法规的某些职能。 (2)征管体制 根据规定，意大利的收入申报单分为几种： 一种是有其他收入来源和希望得到优惠扣除和折扣的纳税人(指受雇工作或已退休者)填写的表格，由填写人将其交给自己的雇主，或送交课税问题协助处理自动化中心。 一种是使用最普通的表格，它包括生产活动所得或可带来收入的物品占有权所得。其纳税主体为自然人、企业主和自由职业者。 税务机关对纳税人申报纳税的情况进行检查监督的主要方法有： 1凭证监督。税务局根据会计凭据分类对申所单上的数据进行修正。这一方法不可缺少的条件是必须正确、准确地进行会计核算。因此，这一形式的监督要求对会计凭据和所有的企业文件进行监督。 2稽查。如果在申报单中发现收入来源填写不完全，缺少一系列会计凭据，有严重违反会计核算法规的行为，则进行稽查。 3实际监督。直接根据纳税人登记表进行的监督。例如在"拟定的收入系数"的基础上对收入实际实行监督。 4稽核。当发现纳税人的实际支付能力超出收入申报单时，实行稽核，在这种情况下，税务局有权对上述总收入作必要的改动。 在意大利法律中有针对税收违法行为的特殊刑法。下列行为被视为严重的税收违法行为：超过5000万里拉以上的收人未填人申报单；不按规定的程序进行会计分录；开具和使用伪造的帐单发票；隐瞒收入额。 意大利从1990年开始实行的顾客（客户）责任制非常有意义，它要求顾客（客户）在购买商品（服务）时必须使用支票。这对规范货币流通非常有益。 在对法人和自然人课税体系进行监督中起重要作用的是意大利财政近卫军,即税务警察。它已存在了200多年，从1881年起被赋予监督全意大利课税体系的使命。当前财政近卫军的结构和职能是由1959年的法律确定的。财政近卫军隶属于财政部，有自己专门的学院，培养自己的干部。意大利财政部只负责税收和海关部门上缴的收入。 各个监督机构在合作和信息交流基础上相互影响。信息系统的合作伙伴有：企业主、农场主和手工业者商会，税务警察局，纳税人税收档案和卡片，直接税征收局，增值税核算局，公民交通工具自动登记部门。 七、工商行政管理 1.企业登记 (1)市场经营主体登记 企业法人是指按照法律规定设立的、具备法人条件、经『政府』主管机关核准登记成立的盈利『性』经济组织。包括：全民所有制企业法人、集体所有制企业法人、联营企业法人、外商投资企业法人、私营企业法人（组成有限责任公司的私营企业），以及其他企业法人。 企业法人登记管理，是指工商行政管理机关依据国家法律和法规，对各类公司企业依法进行企业法人登记，确认企业法人资格，保障企业合法权益，取缔非法经营的登记管理活动。 根据《中华人民共和国公司法》和《中华人民共和国公司登记管理条例》以及《国民经济行业分类和代码》的规定，企业法人登记注册范围就是各类公司企业。具体分为16大类：农、林、牧、渔和水利业，工业，建筑业，地质普查和勘探业，交通运输业，邮电通讯业，商业，公共饮食业，物资供销业，仓储业，房地产经营业，市内公共交通业，居民服务业，咨询服务业，金融业，其他行业。 登记注册的主要内容有：企业法人名称、住址、法定代表人、经济『性』质、组织形式、经营范围、注册资金、公司发起人、企业法人章程经营期限和分支机构等。 (2)营业登记注册管理 营业登记注册管理，是指对除企业法人以外的各类市场经营主体依法进行登记注册，确认其营业的合法『性』，取缔非法经营的登记注册管理活动。营业登记有时也称商业登记。 营业登记注册的范围主要包括：个体工商户；企业法人的分支机构；在中国实施作业或提供服务的外国承包商；到中国合作开发和承包工程的外国公司的分支机构；合伙企业或经济组织。 营业登记注册的主要内容包括：商号、业主姓名、分支机构隶属的公司名称、注册资本、从业人员、经营范围、经营期限等。 除了公告阶段以外其程序与企业法人登记基本相同。 个体工商户或企业因核准登记注册内容发生变化，因歇业、被撤销或其他原因而停止营业，要向原注册主管机关分别办理变更登记和注销登记。 2.市场管理 市场管理的概念有广义和狭义之分。广义的市场管理的概念是指国家为了保持市场机制的正常运行和市场供求的大致平衡，维护市场经济秩序而对市场进行的全面管理，包括对市场的宏观调节控制和对市场的监督管理，而对市场的监督管理实际上主要就是工商行政管理。狭义的市场管理的概念是指对市场交易场所的监督管理。 (1)保护消费者权益 消费者权利，是指消费者在消费领域中所具有的权能，即在法律的保障下，有权作出一定的行为或者要求他人相应做出一定的行为；也可有权不作出一定行为或者要求他人相应不得作出一定行为。消费者权利是消费者利益在法律上的体现，是国家对消费者进行保护的前提和基础。 保护消费者权益，是指通过国家的立法、司法和行政执法活动，保障消费者在购买、使用商品和接受服务时的各种合法权益。 (2)反不正当竞争 所谓不正当竞争行为，是指经营者违反《反不正当竞争法》的规定，损害其他经营者的合法权益，扰『乱』社会经济秩序的行为。其行为特征主要表现在： 第一，在行为目的上具有竞争要素，或以谋求自身最大利益为目的，而以不正当竞争手段加以实现。 第二，在行为方式特点上，违反诚实守信的善良风俗或商业惯例，而以采取虚假、欺诈和损人利己等手段为表现形式。 第三，在行为结果上，侵犯他人权利，尤其是侵犯其竞争对手和消费者的权利，损害竞争机制，破坏市场经济秩序。 (3)查处投机倒把行为 投机倒把行为是我国的一个特定概念，是一种违法经营行为，但要真正把握这个概念，则必须首先理解投机行为的概念。 所谓投机行为，就是利用商品的时间、地点、品种等的不同所产生的差价而进行的商品交换行为。在市场经济条件下，这种行为本无可厚非，但是，当以牟取非法利润为目的，违反国家法规和政策，扰『乱』社会主义经济秩序的投机行为，则就构成非法的投机倒把行为。 (4)打击走私贩私行为 走私是指违反海关法规，逃避海关监管，非法运输、携带、邮寄货物、货币、金银、有价证券、文物及其他物品进出国境，偷逃关税，破坏社会经济秩序，损害国家利益的违法行为。贩私行为简单地说就是贩卖走私物品的违法行为。 (5)价格监督管理 价格监督管理包括价格管理和价格监督检查两个大的方面。价格管理主要是指对价格（包括收费）的形成进行的行政管理。价格监督检查主要是指依法对价格活动进行监督检查，依法对价格违法行为实施行政处罚。价格监督管理的目的，就是为了规范价格行为，发挥价格合理配置资源的作用，稳定市场价格总水平，保护消费者和经营者的合法权益，促进社会主义市场经济健康发展。 (6)商品质量与计量监督管理 商品质量是指产品能够满足人们某种需要所具备特『性』的程度，一般表现为商品的适用『性』（功能）、可靠『性』、安全『性』和使用寿命等。商品质量监督管理，是指国家行政主管部门对产品质量进行的监督管理，包括建立质量标准体系、检查产品质量、对因产品质量不合格造成的人身和财产损失的行为进行依法查处。 3.经济合同管理 经济合同管理的概念有广义与狭义之分。广义的经济合同管理，是指企业及各业务主管部门、银行、工商行政管理部门的经济合同管理。狭义的经济合同管理，是专指国家规定的经济合同管理机关的经济合同管理，即工商行政管理机关依法进行的监督检查经济合同的订立和履行、查处利用经济合同进行违法活动、调解经济合同纠纷等一系列专门的行政管理活动。我们通常讲的经济合同管理，就是指上述狭义的经济合同管理。 对经济合同实行行政管理，是我国一项独有的法律制度。当今世界各国的合同法中，几乎都没有专门规定合同的行政管理。 国家和地方各级工商行政管理部门是经济合同的监督管理机构。工商行政管理机关主要是负责监督经济合同的订立和履行，查处利用经济合同的违法行为，调解合同纠纷，指导督促业务主管部门管好本系统的合同，协助企业建立合同管理机制，在整个经济合同管理体系中居于主导地位。 按照《经济合同法》的规定精神和有关法律、法规的规定，工商行政管理机关对经济合同的管理，主要履行以下职责： (1)制定有关经济合同的制度、规章，推动和促进各业务主管部门管好本系统的合同，建立健全经济合同管理制度，并对其进行统一的指导、检查、协调和监督。 (2)进行广泛的合同法制的宣传、普及、指导和检查经济合同的订立与履行，组织开展"重合同，守信用"活动，增强合同法制观念，促使当事人做好经济合同的自我管理，加强自我约束，提高履约率。 (3)对企业动产抵押物的登记管理。 (4)查处利用合同进行的违法活动。 (5)经济合同的鉴证和备案。 (6)经济合同的调解。 (7)推行经济合同示范文本。 4.案例：『乱』标简称混淆视听 --江苏三笑集团有限公司企业名称争议案 江苏三笑集团有限公司前身为扬州市大桥牙刷厂，1995年7月18日改制为扬州三笑集团有限公司，1996年4月30日经江苏省工商局核准更名为"江苏三笑集团有限公司"。注册资本：10000万元。经营范围：牙刷、牙膏、塑料制品、包装材料、日用化学品的生产、销售及出口，本企业生产科研所需的辅材料、机械设备、仪器仪表及配件的进口。1990年9月10日在第21类牙刷等商品上申请注册了三笑商标。 1998年广东，湖南、浙江等地相继登记注册了"xx市三笑实业有限公司"、"xx市三笑塑胶有限公司"。"xx省三笑日化有限公司"、"xx省xx市三笑塑胶制品有限公司"等企业。上述公司都以生产、销售牙刷为主。 1999年5月28日江苏三笑集团有限公司向工商机关投诉，反映xx市三笑实业有限公司、xx市三笑塑胶有限公司等企业在企业名称中使用的三笑字号与该公司企业名称中的字号和商标完全相同，并且使用在相同的商品上，使他人对市场主体及其商品的来源产生混淆，请求登记主管机关予以处理。 根据《企业名称登记管理规定》，登记主管机关依照《中华人民共和国企业法人登记管理条例》，对企业名称实行分级登记管理。并把行政区划名称作为企业名称的一个组成部分，起到区别的作用，与分级登记管理的体制相衔接。鉴于上述情况，湖南、广东、浙江等省核准的xx市三笑实业有限公司、xx市三笑塑胶有限公司等企业名称应该说是没有问题的。那么该名称争议的实质问题是什么？ xx市三笑实业有限公司、xx市三笑塑胶有限公司在自己产品上使用"三笑公司全新推出"等字样的做法，其目的就是为了使他人对市场主体及其商品的来源产生混淆，从而利用他人的商业信誉，获取更大的利润。这种行为的后果必然是损害了他人所创造的智力成果为其带来利润的财产权益，同时扰『乱』了社会公平竞争的经济秩序。因此，xx市三笑实业有限公司、xx市三笑塑胶有限公司等企业的做法，明显违背了诚实信用的原则和市场公认的商业道德，损害了其他经营者的合法权益。他们的行为实质上是属于不正当竞争行为。 xx市三笑实业有限公司，xx市三笑塑胶有限公司等企业从事不正当竞争行为有一个共同的现象，就是这些企业的名称中都使用了"三笑"字号，在产品包装上标注"三笑公司"字样。由此可见，xx市三笑实业有限公司等企业从事不正当竞争行为，是利用我国企业分级登记管理体制，通过合法取得企业名称的方式，在企业名称职使用上采取卑鄙的手段，以达到自己非法牟取暴利的目的。该案是一起企业利用企业名称从事不正当竞争行为的典型案例。 在MPA中成长--公务员篇 第四课公共行政组织(1) 一、总论 人们使用"行政组织"一词时常常指的是管理组织。在一般情况下，"行政组织"与"管理组织"可以被视作同义词。我们在此规定：行政组织就是管理组织。按照这种用法，企业中有行政组织，学校中有行政组织，医院中有行政组织，总之，每一个社会单位中都有自己的行政组织即管理组织。此外，整个社会的公共事务也需要专门的组织来管理，这种管理组织也被叫做"行政组织"。这样，行政组织(管理组织)可分成两种：一种是公共行政组织(或公共管理组织)，另一种是非公共行政组织(或非公共管理组织)。从事全社会公共事务活动的组织是公共行政组织，而企业中的行政组织、学校中的行政组织和医院中的行政组织等等以一个社会单位内部事务为管理对象的行政组织是非公共行政组织、学校中的行政组织和医院中的行政组织等等以一个社会单位内部事务为管理对象的行政组织是非公共行政组织。本日所研究的是公共组织。出于方便，我们在书里常常把"公共行政组织"简称为"行政组织"。 在这里，我们从管理方式的角度出发，将行政组织区分为规制行政组织、情感型行政组织和后规制型行政组织三种类型。规制型行政组织是一种标准化、秩序化、非人情化的行政组织，它通过建章建制、规落和制约组织成员行为的方式提高组织绩效，力图去掉组织成员的随意『性』和由情感导致的非规则『性』行为。情感型行政组织是一种高情感含量的行政组织，以情感的投入作为提高组织绩效的基本方式。它不能替代规制型行政组织，但是对规制型行政组织起了一种被动作用，后规制型行政组织是对规制型组织的一种超越，它将制约组织管理的基本方式 二、公共行政组织的演变 人类的社会管理方式是随着人类创造物质财富方式的变化而不断更新变化的。行政组织的变革根源于社会经济的发展和生产方式的更新。人类社会在物质财富创造方式上通常被划分为农业社会、工业社会和后工业社会。 1.规制型行政组织 规制行政组织是人类从农业社会向工业社会过渡中出现的一种行政组织类型。 在工业革命中，出现了工厂这种创造物质财富的新型社会生产组织。工厂作为一种新型的生产组织与老式的家庭手工场为主传统农业社会的其他生产组织相比具有四个基本特点： 第一，生产工序的集中『性』。由于种种原因，新的适合于工业发展的组织形式工厂制，在工业革命晚于英国的美国产生。 美国企业家根据其土地较广，且具有丰富的水力资源这些情况创造出一种与当时欧洲国家不同的工厂体制。它把原来一些分散的制作过程加以合并，实行分工，尽力将制造某种商品的所有工序集中在一个工厂里，并置于统一的管理之下。1814年建立的瓦尔瑟姆(位于马萨诸赛州)棉纺织厂，但是其中一例，它把从纺纱到布的全部工序集中起来，加以统筹与组织，使工厂一头送进棉花，另一头织出布匹。通过组织上的改进，工厂的各道工序不仅可以同时使用水力资源，而且每一工序都可以节省劳动力。新型的工厂集许多原有手工业作坊的工序于一身，因而工厂的规模迅速增大。 第二，生产产品的通用『性』。新型的工厂不仅在工艺上下功夫，而且寻求生产方法的更新。 1789年，美国人惠特尼与『政府』签订了一项合同，答应在两年之内为『政府』制造出1万支滑膛枪。但惠特尼知道，不创造新的生产方法，单靠改善工艺是完成不了合同的。最终，他把滑膛枪分解为10个部件，一道工序制作一个部件，而最后一道工序则将所有部件加以组装，所花时间仅有几分钟。由于一种产品被分成许多部件，这些部件就可能制作得十分精密，同一部件就可以在所有组装滑膛上互相替换，这就是所谓的"通用制"。由于它使大规模生产成为可能，因此也称为"规模生产制"。在此之前枪支是由工匠一件件地制作，批量生产是难以想象通用制很快被用于钟表等种种产品的制作过程中，使得产品的批量生产和大量投放市场成为可能，促进了经济的发展。惠特尼的这项发明可以称得上是有史以来在省工方面最大的发明，是生产方法的一场巨大的革命。 第三，生产人员的协作人的群体既有家族『性』又有协作『性』，但强弱不同。相对而言，家族『性』较强的组织我们可以称其为"家庭『性』组织"，而协作『性』较强的组织我们可以称其为"协作『性』组织"。在传统农业社会中，由若干个家庭组成了家族。人们长期地在一块特定土地上从事生产劳动，流动『性』很小。因而，人与人之间形成了稳固的地域关系和血缘关系。在这种家族『性』组织中，人们有很强的归属感，很少有明确的制度约束人们的行为。工厂作为一种新型的社会组织，人口众多规模宏大，工厂的员工之间，没有地缘关系，也很少有血缘关系，因此它是一个纯粹的生产单位、经济组织。 第四，生产分工的专业『性』。生产工序的集中『性』和产品的通用『性』导致了生产分工的专业化。生产分工愈细，产品精密度就愈高，也就愈适合于大规模生产与提高工效，其不断改进的结果便出现了流水线生产方式。生产分工的专门化为机器代替人的手工作业准备了必要条件，从而促使机器生产的范围迅速地扩展，最终出现了机器生产的时代。 2.情感型组织 规制型行政组织这种不讲人情的组织的出现，适应了工业社会的需要。它的特『性』是排斥人的情感、排斥人际关系对组织运作过程的干扰，建立一个不受人的情感和人际关系干扰的系统。但是，这种组织具有一定的机械『性』：每个人都被固定在一个特定的位置上，不自由的做着指定的工作，象机器的零件。而且，去掉人的情感是无可非议的。但是否要将人的一切情感都无一例外地排除掉不留下任何情感因素呢?在规制型组织中适当保留一定的情感，这不仅是因为组织成员本身的需要，同时，也是因为这样一来可以提高组织的绩效水平。从彻底地排除情感到有选择地保留情感，建立一种情感型的组织，增加情感投入以提高组织的绩效，这是组织理论的一种重要变化，它反映了人类对组织现象认识的进一步深化。 (1)组织的情感含量 组织中保留甚至增加某些情感是否会有助于提高组织的绩效水平这个问题关涉着对组织中的人的看法问题。著名的霍桑试验的重要『性』就在于它改变了自工业革命以来组织管理理论对人的传统看法，发现了"社会人"。 "霍桑实验"是人际关系学派产生的标志。梅奥等人通过霍桑试验得出了与当时管理理论把职工看成是"经济人"，只知追求高工资和良好物质条件的人相反的结论。梅奥等人认为，职工是"社会人"，他们在追求经济利益的过程中，考虑着周围的社会关系。 梅奥等人的人是"社会人"这一观点表明了工厂中的工人不是单纯追求金钱，还有追求人与人之间的友情、安全感、归属感和受人尊重等的需求。因此，不能单纯从物质条件着眼，必须从社会心理方面来鼓励工人提高生产率。他们尖锐指出工业化破坏了促使团结的文化传统，造成了"不愉快的个人"。 (2)需求层次 人们的工作欲望与组织绩效有直接关系。增加人们工作的欲望主要靠满足人们的需求。胡萝卜(工资、奖金)和令人生畏的大棒(担心失去工作、失去收入、减少奖金、降级或其他一些惩罚)一直是强有力的激励人们工作的因素。然而，它并不是在任何情况下都能起到激励作用的因素。增加人们工作的欲望在一定情况下要靠满足人们情感方面的需求。亚伯拉罕·马斯洛的需要层次理论认为人们的需要是以等级的形式出现的，由最低级的需要逐级向上发展到最高级的需要。经过马洛的验证，人的基本需要可按其重要『性』和发生的先后顺序排列分为：生理需要、安全需要、交往需要、尊重需要、自我实现的需要5个等级。 马斯洛通过以层次的划分，提示了人的需要具有下述几个值得注意的特点： 1需要具有递进『性』。人们受到5种显著需要的激励：生理的、安全的、友爱的、尊重的和自我实现的需要。这些需要按其激励行为的能力分等级排列。初级的生理需要是构成最基本的一级需要。 2需要具有递退『性』。人们受到的激励可以按等级向上或向下移动。 3两类需要的划分。需要可以分为物质需要和情感需要两类。 4需要具有超越『性』，一旦某一等级的需要获得了满足，它就失去了激励能力。即使在满足这一级需要的力度，也起不到激励人们工作欲望的作用。若要继续进行激励，必须考虑满足人们等级的需要。 3.与当代社会相适应的行政组织 可以说，规制型行政组织是工业社会的行政组织。规制型行政组织是20世纪初建立起来的，它与当时的社会发展水平基本相适应。当人类由工业社会进入后工业社会，规制型行政组织就不再能满足社会管理的需要。工业社会以第二产业为主导产业，贸易业、房地产开发业、金融加工和制造物质『性』产品。后工业社会同第三产业为主导产业、贸易业、房地产开发业、金融保险业、交通通讯业、信息咨询业和旅游服务业等，第三产业取代了第二产业成为人们创造物质财富的基本方式，社会的变迁，物质财富创造方式的巨大变化，在客观上需要物质生产活动的组织方式和社会管理方式相应地发生变化。在这种情况下，后规制型行政组织便应运而生。 企业组织引进市场机制的方式，一般是建立责任中心制。责任中心是责任单位能够严格控制的活动区域。凡是管理上可以划分的开的，责任上可以辨认的，成绩上可以单独考核的单位，大到分公司、地区、工厂或部门，小到产品、班组甚至单位设备，都可以被确定为责任中心。 按照责任范围的大小，责任中心分为投资中心、成本中心和利润中心三类。 第一类，投资中心。投资中心是指既对成本、利润负责，又对投入资金负责的责任中心。投资中心是比利润中心更高层次的责任中心。投资中心，不但要控制收入、成本利润，而且还要控制投资报酬和投资的经济效益。投资中心往往是企业内部经营权限和业务规模都比较大的责任层次。 第二类，成本中心。成本中心是成本发生的区域。通常成本中心是没有收入的。因此它只能控制成本，对成本负责，无需对收入和利润负责。任何发生成本、费用的责任领域都可以定为成本中心。成本中心是应用范围最广的一种责任中心，企业中任何对成本、费用负有责任的部门都属于成本中心。 企业里每一个分公司、分厂、车间都可以是成本中心，而它们下属的工段、班组甚至个人也可以是成本中心，只不过所能控制的成本范围更小一些。至于企业中不进行生产活动而是提供专业『性』服务的职能管理部门，如计划部门、会计部门、统计部门、总务部门等也属于广义的成本中心。 第三类，利润中心。利润中心一般适用于企业中具有独立收入来源的较高的管理层。 例如分公司、分厂等，因而利润中心已是比成本中心更高层次的责任中心。利润中心不仅控制成本的发生还要控制收入、利润的实现，对成本和收益同时承担责任。作为利润中心，必须具有相对独立的收入来源，并进行全面的会计核算。 利润中心可以是自然的利润中心也可以是人为的利润中心。自然的利润中心可以直接对企业外部销售产品或提供劳务，并由此取得独立的收入，它与外部市场有着密切的、直接的联系。一般来说，一个完整的独立的企业才能成为自然的利润中心。 行政组织与企业组织具有相通『性』。企业组织中引进机制，合理地建立各种自身特殊利益的责任中心，把大企业化为"小企业"，创造了一种全员经营、共担风险的良好组织环境。企业组织能够引进市场机制，行政组织也应该在一定程度上引进市场机制。在行政组织中要像企业组织那样模拟市场关系，建立责任中心，使各个自治『性』单位在追求自身利益最大化的同时，组织的整体利益也达到最大化。 三、行政组织的结构 行政机构的种类很多，主要有： 决策、执行和监督、反馈、咨询机构 按照机构在『政府』行政管理过程中的功能来划分，有决策机构、执行机构、监督机构、反馈机构和咨询机构。 决策机构。系指在某个机构系统中处于领导和指挥中心地位，有一定指挥命令权的机构。同时，在某一具体机构内部，有的也有自身的决策机构。 执行机构。系指相对决策机构而言，负责贯彻执行决策的机构。如国务院相对全国人大来说，它是国家权力机关的执行机构。国务院以及地方各级人民『政府』的工作部门分别是同级人民『政府』的执行机构。 监督机构。系指对执行机构贯彻执行决策指令的情况进行监督，其职责在于检查和纠正执行中的偏差和失误的机构。如国务院以及地方各级人民『政府』中的监察、审计等机构。 反馈机构。系指负责调查了解决策机构作了贩决策指令的执行情况，全面搜集执行决策的社会效果和反应，及时输送回决策机构，并提供修改和完善决策的建议机构，这类机构包括从事调查、信息、统计等工作的机构。 咨询机构。系指对某方面事务提供建议、办法以及评价的机构，是决策机构的参谋部、智囊团。它的主要任务是调查研究，提出建议，进行事前谋划、论证和事后分析、研究，为决策服务。 专业机构和综合机构 按照机构的工作任务涉及的范围大小，『政府』机构可分为专业机构与综合机构。 专业机构。原意指负责某项专门工作或者担负某种单一职责的机构。在当前的『政府』机构管理中，人们通常将专业机构的范围限定在经济管理部门中，有时又称专业经济管理机构，系指按国民经济活动的某一环节或者按照产品、行业设置的管理机构。 派出机构、分支机构、保留名义机构、虚设机构 从一些机构的身份看，有的属于派出机构、分支机构、保留名义机构及虚设机构。 派出机构。系指被某机构派驻到某区域或某地方，代表派出本部机关行使某些方面职权的机构，有时也称为代表机关。 分支机构。系指从某一主体机构派生出来的机构，通常是由于主体机构的工作区域需要扩大和延伸而设立的，如中国人民银行的分行、支行等。 保留名义机构。系指机构的实体已经不存在，但因工作需要，其名称仍然存在的机构。 虚设机构。系指只有名称和职责任务，而无专门职领导人和专职工作人员，也没有专门工作班子及内部组织的机构，一般属于非常设机构的范畴。 合署办公机构和两块牌子机构 按照机构兼容的『性』质来划分，有合署办公机构和两块牌子机构。 合署办公机构。合署办公指两个或两个以上的机构由于工作『性』质相近或联系密切，在同一处所办公。 两块牌子机构。系指同一个机构，同时具有两个名称，对外表现为两种身份的机构。这两种身份，在『性』质上有的相同，也有的不同。挂两块牌子的机构往往是以其中的一块牌子为主，同时由于承担某种职能或职责，又需要挂另一块牌子。 1.情感方式组织 对组织进行情感管理的目的是增加组织的情感含量，以提高组织的绩效水平。情感管理的方式有协作组织家族化、控制非正式组织等。 (1)协作组织家族化 由人组成的社会组织都有情感成份。但是，不同类型的社会组织所具有的情感含量是不同的。一般地说，家族组织的情感含量多于协作组织的情感含量。 现代社会的主要组织是协作组织。当协作组织成为主要的社会组织后，才产生了组织理论。经典组织理论是以协作组织为研究对象的。切斯特·巴纳德是研究协作组织的著名学者。他认为，协作组织具有3个特点，即协作意愿、共同目标和信息沟通。 家族组织是以血缘关系为纽带的社会组织，它的情感『性』最强。协作组织则以协作为纽带的社会组织。属于协作组织的除有企业组织之外，还有行政组织、事业单位等等。很明显，管理家族组织用情感，而管理协作组织则用规制。但是，若能将家族成员之间的关系模式移植到协作组织中来，就会增加协作组织的情感含量。 协作组织家族化就是将家族组织成员之间结合方式移植到协作组织中来增加协作组织的情感含量，提高其绩效水平。这是协作组织的一种情感管理方式。 (2)非正式组织 人际关系学派的创立者梅奥在霍桑试验中发现在正式组织存在着非正式组织。非正式组织与正式组织不同，它不是由正式文件规定成立，即没有固定的编制和明确的职位结构，也不按法定的程序产生和运行，它的产生没有正式文件的依据，而是基于人际关系以感情为纽带的人群共员体。非正式组织是自然形成的一种无形组织，它不占主导地位。非正式组织是一种情感型的组织，其情感含量高于正式组织。 非正式组织具有这样一些特征：有较强的内聚力和行为一致『性』。以某种共同利益、观点和爱好为基础；以感情为纽带有一套见效快的不成文的奖惩制度与手段；在非正式团体时同样会推选出最有威信的人当首领，他对其他成员拥有精神上的支配权力；成员间有一条比较灵敏的信息传递渠道；有较强的自卫『性』和排外『性』等。 2.类行政组织 为行政组织尽管不是行政组织，但是，它与行政组织具有密切的关系。因此，类行政组织也应成为行政组织理论的研究对象。 这种组织存在的一个必要条件是类行政组织得到充分的发展。扩大类行政组织的规模、提高其质量是构建后规制型行政组织的重要措施。 有一些非行政组织与组织相类似，也具有社会管理职能，我们把这些非行政组织称为"类行政组织"。社会组织分为行政组织和非行政组织。类行政组织是指具有一定社会管理职能。社会中介组织可以分为两种：一种是从事管理活动(如行业自律组织)，另一种则主要从事服务活动(如各种代理、经纪、评估、公正、咨询机构)。前者即主要从事管理活动的中介组织属于类行政组织。类行政组不仅包括部分中介组织，还包括其他具有社会管理职能的非行政组织。 类行政组织是一类特殊的社会组织，它与行政组织以及其他非行政组织存在着3个明显的区别： 第一，行政组织与类行政组织有不容忽视的区别，不可将类行政组织混同于行政组织。它是非行政组织而不是『政府』组织，它的载体不是国家公务员，所需经费一般不来自国家财政，也没有法定权力。从本质上说，这种半官半民『性』的组织仍是非行政组织。在这类行政组织中，受到『政府』资助并行使『政府』授予的公共权力的组织与没有得到这些资源的组织在『性』质上都是相同的。一个非行政组织不论是否享有官方的经费资助和行使行政权力都不影响我们对其『性』质的认定。 第二，类行政组织实行有偿服务。一般地说，行政组织提供的服务是有偿的。但它是一个非盈利『性』组织，不以盈利为主要目的。 第三，类行政组织也有社会管理机能，并从事社会管理活动。但是，它一般不具有公共权力。类行政组织承认一定社会管理职能。行政组织是专门从事社会管理活动的组织，在管理活动中它行使着公共权力。行政组织无疑具有行政管理职能。没有公共权力行使者的身份却有社会管理职能、进行着管理活动，这是类行政政组织区别于组织的特点和优点。实际上，社会管理工作是类行政组织的业务内容，它的使命就是进行社会管理工作。 3.案例：中国钨业协会制止恶『性』竞争 1983年成立的中国有『色』金属工业总公司受国务院委托行使有『色』金属行业管理职能。它在有『色』总公司的倡导和支持下先后组建了中国有『色』金属建设协会、中国钨业协会、中国锡生产企业联谊会、中国有『色』金属加工工业协会，在有『色』系统内形成了一批服务于各专门行业的工业『性』行业组织，有利于持续稳定的发展，积累了有『色』行业的现代化管理的经验，也为有『色』行业协会的成立打下了基础。1985年底，中国钨业协会一成立就面临严峻的行业危机，宝贵的钨矿资源遭到严重的破坏。钨精矿和钨产品多头出口，竟相压价，价格持续下滑。整顿秩序，稳定市场，协调一致进行自律『性』保护是钨行业管理的当务之急。它关系到国家的利益、企业的利益和整个钨行业的生死存亡。中国钨协会联合广大会员，统一认识、统一意志，上达『政府』，多方呼吁立法保护、限制出口、扭转钨品出口价格恶『性』下滑，拯救国家钨矿资源。1990年5月钨协向国务院提出的《采取果断措施挽救钨业危机》的建议得到了国务院的批示，与此同时为进行自律『性』保护，全国21个国营主体矿山在中国钧协的协调下自愿结合，组成产销联合体，形成拳头，保护市场，进行生产经营自律，严格控制生产和出口总量，合理定价做到利益共享。在『政府』、企业和协会的共同努力下，钨行业的混『乱』局面逐步得到控制，钨产品价格持续回升。这说明解决这类行政多头，利益交叉，跨地区、跨行业的复杂问题，单靠『政府』是不行的，只有充分发挥行业协会的作用，通过协会对企业之间的利益协调及全体协会会员单位的自觉自律行动，才能达到治『乱』的目的。在这方面协会的作用不仅已被证明是有效的，而且是不可替代的。行业协会本是在共同利益驱动下的自发成立的自律『性』群众组织，提供服务、趋利避害、共谋发展是工业『性』行业协会组会的宗旨。中国有『色』加工协会从1990年起，针对社会上兴起的铜线杆热、铝箔热、易拉罐热并由此引发的一哄而起、重复引进现象，先后组织对铝箱、铝型材、易拉罐、铜带等进行了详细的生产和市场调查，多次地交流经验，研讨。这些对企业的生产销售起到了积极指导作用，同时也为『政府』有关部门制定产业政策提供了依据。同时，该协会还为引进国外先进技术装备、先进生产工艺、先进管理经验等提供信息资料和人员培训服务，为多项国家重点工程的规划建设作了前期研究和咨询服务工作，为多家会员单位的技术改造提供直接服务，受到了会员单位的赞誉，起到了凝聚广大会员的意志，统一会员的行动，为全行业的进步和发展策划推动的作用。 四、行政组织管理的主要方法 在行政管理学的形成和发展过程中，管理家们和行政管理工作者在大量的理论研究和实践工作的基础上，总结出许多行之有效的行政组织管理方法。其中，较为主要的有以人为中心的方法、管理方格法和权变方法等。 1.以人为中心的管理方法 以效率为中心的管理方法，强调的是完成工作任务的标准化、规范化和高效化，但任何工作任务都是由人去完成的，因此，在行政组织管理中，如何以人为核心，采取行之有效的方法来调动人的积极『性』、创造『性』和自主『性』，使行政组织的工作人员在和谐的组织环境中富于创造『性』地工作，也同样是行政组织管理中必须解决好的一个重大课题。围绕着行政组织管理中人的积极『性』、创造『性』和自主『性』的激发和提高等问题，行政管理学家和行政管理工作者也在一般管理理论的指导下，在行政管理实践的基础上，总结出许多以人为中心的管理方法。其中，较为常用的有民主管理、提案制度、工作扩大化和公关管理等。 (1)民主管理 从一般管理学的历史来看，对组织采取以人为中心的管理方法是在以效率为中心的管理方法之后提出来的。20世纪30年代以后，管理学家们发现，提高人的积极『性』，发挥人的主动『性』和创造『性』更为重要。由此将管理学的重点转向了管理中的人本身。这就是以行为科学为主要内容的人群关系组织理论和管理理论。 (2)提案制度 所谓提案，就是各种有关行政工作及其改进的意见或方案，也称合理化建议；所谓提案制度，就是运用制度化机制对行政工作提案的收集、处理和反馈等进行管理。提案制度既是以人为中心的一种重要的管理方法，也是民主管理方法的体现和深化。 (3)工作扩大化 工作扩大化也称工作丰富化。这种方法主张人不应长期局限于某项简单的工作，而应使人有机会接触更多的工作内容，包括变换工作岗位。这样，人感到能在更多的方面发挥自己的潜力，对工作有新鲜感，从而克服不满意感，增加满意感。工作比较满意则有利于激发工作热情，更有利于提高工作效率。 对于行政组织的管理工作来说，采用工作扩大化的管理方法，最为关键的是要搞好工作设计和建立、推行公务员交流制度。 (4)公关管理 所谓公关管理，就是将公共关系全面运用到行政组织管理中去。在现代社会中，应将公共关系看作是一项重要的资源来开发。公共关系是一种感情投资，而在人们的互相交往中，感情的作用常常是很微妙的。在一种感情下，难办的事情会变得好办；而在另一种感情下，好办的事情也可能难办。而人都是有感情的，因此，通过公共关系来激励感情，是以人为中心的管理方法的又一个重要途径和方面。而要搞好公关管理，就必须着重了解公关的含义、行政公关的必要『性』、行政公关的程序以及行政公关的基本方式等问题。 2.管理方格法 以效率为中心的管理方法，注重的是工作任务的标准化及其完成；以人为中心的管理方法，注重的是员工的社会、心理等需要的满足。事实上看，行政组织的管理工作是为了实现一定的行政组织目标而进行的，而行政组织的目标则是为了实现一定的工作任务而制订出来的。因此，在行政组织管理中，如何做到关心工作任务也关心员工，既是行政组织管理理论的内在逻辑要求，也是行政组织管理实践的客观需要。这种逻辑上的要求和客观上的需要必然引起管理学家们的重视并加以研究，研究的结果便形成了"管理方格法"。 布克莱和莫顿于1964年出版了《管理方格》一书，首次提出了管理方格法。1968年和1969年分别出版了《通过方格组织发展理论获得最佳效益》和《通过方格组织发展理论建立一个生机勃勃的组织》两本书，对其"管理方格法"进一步进行论述和分析。他们提出的人与任务相结合的管理方格法所包含的内容是十分丰富的，但最为主要的是绘制管理方格图、对管理方式在坐标图中所属类型的诊断和怎样达成最佳的管理方式三个方面。 那么，管理者又应该怎样做才能实现此目的呢?对此，布克莱和莫顿设计了一个方案，共分为如下六个步骤： 第一步是通过现场培训方法来研究管理方案，把它们理解组织行为的框架。这一阶段的内容和任务主要是让管理者熟悉、理解管理方格图，根据管理方格图来对自己的管理方式进行分析。 第二步是把重点放在现场培训上，让实际职能部门掌握解决问题的方法。这一阶段的内容和任务主要是把各部门的管理者集中起来，让他们了解管理方格图的基本原理，提高他们估价自己管理方式的能力，同时促进他们彼此间的团结与合作。 第三步是采用同样的方法，但限于那需要合作和协调的公司单位之间的实际工作中应用。 第四步是为小组制订目标，使整个组织发挥最佳效益。 第五步是在收到预期变化成果的基础上，进一步采取适当的行动来加实施，以取得理想的效果。 第六步是为衡量前阶段的变化以巩固它们，并为将来制定新的目标。这一阶段的内容和任务主要是对整个计划、实施过程、成果等进行评估，巩固已取得改革，并使之不断推进。 3.权变方法：以动制动 在管理学的发展过程中，很多管理学家特别是行为科学家都论术并形成了必须针对组织特别是人的复杂情况，而在管理方法上采取权变的观点和方法。 (1)变动不拘的管理环境 组织及其管理的系统观把组织看作处于一个环境系统之中，其内部又由目标价值分系统、社会心理分系统、技术分系统和结构分系统构成，这内部四个分系统还有一个汇合的部分，就是管理分系统。 运用权变的观念和方法来对行政组织进行管理时，首先必须看到不存在普遍的适应于所有环境的原则。也就是说，在对行政组织进行管理时不存在千篇一律的最好方法。 其次，在运用权变方法对行政组织进行管理时，要求我们要善于对行政组织及其环境的特点进行"诊断"。根据行政组织与环境的特点来确定行政组织的目标，并调整行政组织结构，协调行政组织活动，使行政组织能适应环境的变化而存在和发展。 (2)创造行政组织管理的艺术 行政组织的管理艺术，指的是行政组织管理者在一定的知识经验的基础上，为有效地达到行政组织的目标而灵活运用的各种技巧、手段和特殊方法。行政组织的管理艺术是行政组织管理者智慧、学识、才能、胆量。经验的综合反映，是行政组织管理工作者的素质、能力在管理方法上的体现。行政组织的管理艺术，并不是一般的行政组织管理方式和方法，而是一种特殊、高超的管理方式和方法。与行政组织的一般管理方式和方法相比，行政组织的管理艺术具有技巧『性』、机变『性』、多样『性』、创造『性』和个体『性』等鲜明的特点。由这些特点所决定，行政组织的管理艺术可以说既是行政组织管理中的权变观念和权变方法的充分体现，也是对行政组织管理中的权变观念和权变方法的灵活运用。 4.案例：三国中管理权变的思想 《三国演义》中有一个脍炙人口的故事，那就是诸葛亮的"空城计"。诸葛亮初出祁山伐魏，因马谡军事失误丧失街亭战略要地，造成了全局被动。诸葛亮为对付司马懿大军压境以及街亭之失，一再调兵遣将，调整部署，准备撤退。就在孔明分拨已定，先引5000兵去西城3县搬运粮革之际，忽然十余次飞马挥报，说司马懿引15万大军望西城蜂拥而来，处在这个弹丸之地的2500人马，听到这个消息后"尽皆失『色』"。守，守不住，走，走不了；调，来不及，只好束手就擒。 不料，孔明号令四门大开，族旗藏匿，自己却鹤氅纶巾，引二琴童上了城楼，"焚香『操』琴"『迷』『惑』敌人，演出了一场空城计。 战局发展千变万化，如何对待变化的时局，空城计无疑是一个很好的案例。唱"空城计"意味着冒险，但这绝不等于盲目冒险，诸葛亮的"空城计"中有着很深刻的应变思想。首先是临变不惊，镇静处之。面对西城的险情，诸葛亮倘若惊慌失措、仓皇逃遁，那结果是可想而知的。 当然，临变不惊不是憨大胆，还必须有一定的应变能力与谋略，方能转危为安。对司马懿所用的"空城计"也只有诸葛亮来唱才能成功，因为诸葛亮一生谨慎，从不弄险，他训练士卒、部署战役、指挥战斗，是一个知己知彼，几乎无人可及的帅才，而司马懿又深知这一点，这就是"空城计"实施的前提与基础。 而且，诸葛亮"空城计"也是有铺垫的，派马谡守街事之后，又派高翔守列柳城，派魏延屯兵街亭之后，派赵云引兵出其后以为疑兵，令姜维领兵出斜谷。街亭失掉了，他马上派关兴、张苞在武功山小路以为疑兵，以便惊走司马懿，又派张翼引兵修理剑阁以备归路，，再令马岱、姜维伏兵断后，掩护撤退……有了这一系列措施，才能唱好这一出极其惊险的"空城计"。 权变核心就在于无一定之规，诸葛亮的原则也无非从实际出发，机动灵活，选择最佳方案，因势利导，争取事态向好的方面转化。"空城计"也就是当时惟一可行的最佳的方案，可以说是别无选择。 在MPA中成长--公务员篇 第四课公共行政组织(2) 五、公共服务与公共行政 实行公共服务承包制度是转变『政府』服务『性』职能的主要办法。 它是建立后规制型行政组织的一个重要措施。实行公共服务承包会进一步减少行政组织的职能、缩小行政组织的规模和优化组织的内部环境。 1.公共服务业 公共服务是一个有着特定含义的概念。公共服务是指为社会公众提供的、基本的、范围广泛的、非盈利『性』的服务。第一，公共服务是大众化的服务。公共服务一般以一个地区为单位，向这个地区的公民普遍提供的服务。公共服务不是只为特定少数人提供的服务。第二，公共服务是基本服务。离开它，人们就不能正常地生活。公共服务是满足人们日常生活中基本需求的服务。第三，公共服务是内容广泛的服务。公共服务既要提供物质产品（水、电、气、路、通讯、交通工具等），又要提供非物质产品（安全、医疗、教育、娱乐等）。并且，公共服务的项目随着社会的发展而不断增多。第四，公共服务是非盈利『性』服务。公共服务是一种低价位的服务，以保证人们能够持续『性』地消费。 从事公共服务业，无疑要有资金的投入。但是，从资金投入的角度来看，公共服务业与一般企业和服务业不同： 城市园林绿化主要是为城市创造防护功能和公益效能，它不能简单地用金钱衡量，但它却有着间接的、潜在的经济效益。据原西德1980年统计：全国森林木材的价值为2900万马克，保护自然环境的价值(储水、阻止沙土流失和提供氧气等)为7300万马克，游览价值为17300万马克。芬兰国家森林的环保价值超过木材价值的3倍以上。公共服务业的主要经济效益是通过社会效益体现出来的。 直接的经济回报率低。公共服务领域的经济回报率较低。有些服务项目的经济回报是间接的，甚至有些服务项目不能以价格方式回报。公共服务业一般需要给予补贴。从资金补偿角度来划分，公共服务业有三类：一类是无法向消费者直接收费。如市区道路、桥梁、城市绿化、雨水排放、城市防灾、公共安全等，基本由财政补偿。 二类是需要实行价格和财政双重补偿。如公路、交通、污水排放等；三类是提供有形产品可以向消费者直接收费。如电力、热力、煤、自来水、货运、民航、港口等，主要通过价格形式补偿。 资金投入量大。许多公共服务项目的资本投入量都是相当大的，个人或企业难以承受。如，一个城市要建立多所非盈利『性』学校；城市地下要埋很长的上下水管道；为了清扫街道一年需要上千万元的经费等。 由于公共服务存在着上述特点，公共服务的供应就需要采取一种有别于市场的方式，即公众(消费者)以税收或其他渠道将购买公共服务的费用交给作为管理组织的『政府』，由『政府』负责公共服务的供应。因此，『政府』要介入公共服务业，有责任保障公众得到满意的公共服务。 2.追求效率：公共行政的出发点与落脚点 效率一直是公共行政学研究的核心问题。尽管该学科流派很多，观点各异，但把行政效率作为研究中心却是共同的。因此，行政效率在行政管理中具有十分重要的地位。它的研究，对于增强时效观念、减少人财物等资源的投入、降低行政成本、提高行政人品中素质、改革和完善行政体制、实现行政管理的科学化和高效化等都有十分重要的意义。 效率一词，源于拉丁文，属哲学中的一个概念，本指有效的因素，而人们一般从常识上把它理解为"适效地达到目的的适应『性』的能力"。一般是用百分率来表示： 效率=有效能量或功原有能量或功x100%=输出能量或功输入能量或功x100% 在科学管理时期，效率概念的行政管理领域被广泛应用。由于一定的行政活动在单位时间内和空间里总会创造聘定的社会效果，同时付出一定的消耗，因而把人力、经费、时间看作是决定行政效率内容的三要素。产出与投入、收入与支出、成果与成本之间的比率成为检验和衡量行政效率高低的最高标准。其公式可表示为： 行政效率=产出投入x100%=收入支出x100%=成果成本x100% 它说明凡是以一定的消耗取得是大的社会效果，或是在取得一定的社会效果下花费最小的消耗，效率就高，反之则低。可见，机械效率现仍不失为一种基本的效率测验标准。它可以把行政管理中的人力、财力、物力、时间和信息的投入与消耗以明确的百分比关系表现出来。 功能效率观。功能效率观是把价值工程分析的方法引进行政管理的结果。所谓功能效率观，就是行政管理所产生的社会功能的程度。社会功能的高低成为衡量行政效率高低的尺度。根据价值工程分析方法，功能大小与消耗费用的比率就是检验与衡量行政效益的标准。其公式可表示为： 行政效益=行政社会功能行政耗费 凡是消耗费用少，所得功能大，行政效率就高，反之就低。功能效率观的行政效率，首先强调的是行政效果与行政目的之间质的对比关系，其次才是行政耗费与社会功能之间量的对比关系；前者是目的方向问题，后者是功能大小问题。根据功能效率质的规定『性』，可知行政效率是一个非常复杂的综合指标。但功能效率观也有其局限『性』，它对于其中的无形消耗、无形效果，间接消耗、间接效果，尤其是行政管理的社会需要、社会价值，不可能完全利用价值工程分析测量计算。 系统效率观。系统科学的发给行政效率注入了新的涵义，即行政效率是整体效率、系统效率。这种整体效果是数量与质量的统一，功能与价值的统一、宏观与微观的统一。它的效率原则是以最少的劳力和费用获得最大的效果，取得整体最优化。 上述效率观都是在一定的社会历史条件下形成的，它们都有各自存在的客观基础。我们在理解运用行政效率概念时，不应互相排斥、互相否定，而应使其互相补充，综合运用。 3.案例：天津市的三二一工程 列宁曾经指出："群众应当有权为自己选择负责的领导者，应当有权了解和监督他们活动的每一个细小的步骤。"社会上正反两方面的经验说明，要防止国家公务人员"由社会公仆变为社会主人"，既要强化以"三讲"为主要内容的思想教育，又要靠严明的政治纪律和监督措施来规范约束公务员的行为，这样才能防患于未然。 基于此，天津市把建立强有力的监督约束机制作为建设廉洁高效『政府』的重要举措，在全市范围内实施了"三二一工种程"，大胆探索实行政务公开、加强基层民主政治建设的新渠道，不仅调动了广大人民群众参政议政的积极『性』，而且促进了党风廉政建设。这一做法得到江泽民等党和国家领导的肯定。 所谓"三二一工程"，是一种以群众为主体建立的多层次、全方位、立体化监督约束机制的全称。 "三"是指"三个公开"，即村务公开、企务公开、政务公开。实施"三公开"，目的在于增强『政府』工作透明度，把权力置于广泛的社会监督之下。 "二"是指"两条热线"，即『政府』开办的"快速为民排忧解难热线电话"和『政府』与电台共同开办的"公仆走进直播间热线电话。"通过这两条热线，为群众参政议政、监督『政府』工作开辟了"绿『色』通道"。 "一"是指"一个评议"，即开展群众『性』民主评议行风活动。主要采取抽样调查、召开座谈会、发放问卷等形式，广泛听取群众对『政府』各部门的意见，加大社会监督的力度。 天津市通过实施"三二一工程"，不仅加快了民主政治建设的步伐，而且使党风、政风和行业之风取得明显好转。据统计，全市有24个单位被评为"全国文明窗口单位"，涌现出像景志刚、王行安、范玉恕等一批在全国有影响的先进人物。全市有66％的农村达到"村务公开六规范"的要求；86％的国有企业推行了"企务公开。民主管理"制度；3590个『政府』职能部门（含具有『政府』职能的服务行业）推行了"公开办事"制度，公开的项目涉及28类5476项具体内容。问卷调查显示，群众对『政府』工作满意和比较满意率占90％以上。江泽民同志3月11日在参加九届人大二次会议天津代表团讨论时高度评价："天津实行村务公开、企务公开、民主监督，改善和密切了党群、干群关系，取得了好的效果，今后还要继续推进和完善。" 六、公共行政组织监督 公共行政组织是管理社会公共事务的组织，在国家生活中拥有很大的权力，而且这种权力呈不断增强之势。而人们普遍认为权力有一些自然属『性』，如强烈的占有欲，强烈的扩张『性』，强烈的排斥『性』，可能践踏法律，引起权力崇拜，形成权力集团等，故失去制约与监督的权力是危险的。为保证公共行政组织活动的合理合法，世界各国都十分重视对行政权力的监督。对公共行政组织的监督与监察是现代政治的重要标志之一。 1.公共行政组织监督的一般理解 公共行政组织监督也简称行政监督，是指公共行政组织自身及组织系统外的各种政治力量、组织和公民对公共行政组织的活动情况、行为及其后果的监督。行政监督的内容与行政内容相一致，也就是说公共行政组织的所有工作都应有相应的监督。公共行政组织的活动可以分为行政立法、行政执法和行政司法，因此行政监督的内容便包括有对行政立法的监督、对行政执法的监督和对行政司法的监督。 行政监督内容非常丰富，形式也多种多样。依据不同的标准，会有不同的分类结果出现。 (1)系统内监督与系统外监督 从实施监督的主体看，行政监督可分为公共行政组织系统内的监督与系统外的监督。前者是公共行政组织自身的监督，后者指立法系统、司法系统和各种社会力量、人民群众等对公共行政组织的监督。 (2)合法『性』监督、合理『性』监督与对行政工作人员遵纪守法的监督 从『性』质上看，行政监督可分为三类：合法『性』监督、合理『性』监督和对行政工作人员遵纪守法的监督。 合法『性』监督主要是指对行政组织所制定的行政管理法规。命令、规划、措施及实施的各种具体行为是否符合宪法。 合理『性』主要是指是否符合一般法规，是否符合人民群众的根本利益，是否符合事物发展的客观规律和科学要求，是否能产生最佳的社会经济效益等。合理『性』监督主要是指对公共行政组织的具体行政行为，包括预算、决算、社会经济计划、投资、基本建设以及各项具体活动是否合理的监督。 对公共行政组织工作人员遵守明文规定的法律和纪律规范的监督。 3事前监督、事中监督和事后监督 事前监督即在行政计划方案实行之前对行政机关和行政人员进行的监督。这样，一方面可以使行政人员在事先对新的工作有所准备，另一方面也使行政人员增强遵纪守法的自觉『性』，以确保行政计划的顺利实施。 事中监督即在行政计划执行过程中实施的监督。事中监督中包括合法『性』监督、合理『性』监督和对工作人员遵纪守法的监督，但最重要的是合理『性』监督。 事后监督即在计划完成后的监督。事后监督也包括三方面的内容。第一，检查计划执行过程，审核成果，总结经验教训；第二，检查整个计划实施过程的合法『性』状况，同时检讨在这一过程中合理『性』和合法『性』矛盾的情况，发现法律、法规、规章不完善的地方，以便通过法律程序对法律、法规、规章进行必要的修改；第三，检查行政工作人员这一过程中的遵纪守法情况奖勤罚懒，对违法『乱』纪的人作出必要的行政处分，情节严重的交监察部门、司法部门处理。 4组织监督与人员监督；高层监督、中层监督与基层监督；内部监督与外部监督；一般监督与专门监督。 从层次上看，行政监督又可分为高层监督、中层监督和基层监督。 从监督主体与监督对象的关系看，又可把行政监督分为内部监督与外部监督。 依『性』质为标准，又可把行政监督分为一般监督与专门监督。 总之，行政监督的种类非常多，内容也非常丰富。 2.公共行政组织的内部监督 内部监督是公共行政组织自身作为监督主体对其各个部分的行政活动的控制过程，其中心任务是保持行政活动的统一和高效率。内部监督的依据与标准，除宪法和各种法律法令外，还包括行政法规与行政规章。 (1)行政规章 行政规章是公共行政组织为执行、解释、说明法律或政策，或者为了规定行政机关的组织结构、活动程序或活动规则，而发布的具有普遍特定适用力以及对未来具有约束力的文件的全部或一部分。行政规章从属于法律或政策，不能超越法律、政策，更不能与法律、政策相矛盾。对于公共行政组织来说，行政规章或具有普遍的适用力，或具有特定的适用力，完全合乎规章所要约束的对象范围。 (2)结构『性』监督 结构『性』监督是指与公共行政组织结构形式和内部组织结构相联系的内部监督。结构『性』监督是内部监督的最主要形式。与公共行政的纵向结构与横向结构相对应的是，结构『性』监督可以分为直线监督与职能监督两种类型。 (3)违法违纪监督 违法违纪监督是在公共行政组织系统内由专门的行政监察、监督或政法机关对组织及其工作人员所实施的监督。其特点主要有：首先，实施违法违纪监督的机关隶属于国家行政组织，一般由中央『政府』统一领导和管辖，不同于外部监督机制的司法监督，但和司法监督有衔接关系；第二，实施违法违纪监督机制的机关依照国家法律、法规和政策独立行使职权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉；第三，这些机关对保证公共行政活动的正常进行，防止、纠正和打击国家行政机关及其工作人员的违法违纪行为有重要作用。违法违纪监督一般包括行政监察、审计监督和政法机关监督三种类型。 (4)党内监督 对公共行政组织和其人员进行严格的党内监督是我国的政治特『色』之一，西方国家的政党从内部对行政组织的监督一般都很有限。在我国，由于『共产』党的组织遍布行政组织的全系统的每个组成部分，行政组织的许多工作人员同时也是『共产』党员，这就为在公共行政组织实施党内监督提供了便利条件。党内监督可以从广义上分为组织监督和纪律检查两种类型。 3.组织外部监督 外部监督机制能防止国家行政组织滥用权力，保证行政活动的合宪『性』与合法『性』，也能有助于提高行政效能和绩效。伴随着现代行政权力的膨胀，从外部对其加以制约、监督更显得重要。对公共行政组织实施外部监督，主要来自四个方面：立法、司法、政党和社会舆论。 (1)立法监督 是指立法机关依照宪法以共行政组织及其人员实施的监督。 世界各国实行的政治制度各不相同，但在宪法规定立法。司法部门对行政实施监督这一点上，则几乎是相同的，差别只在于监督的方式与程序。由于其他国家机关、社会组织和公民对国家行政组织的外部监督机制从根本上说是由国家立法机关通过立法程序规定所以立法监督在行政监督过程中有主导『性』的作用，具有较高的权威『性』。 立法机构对行政监督的内容，一般包括法律监督、财政监督、人事监督、决策和管理监督等。由于各国的政体不同，立法机构的权限不一，它们对行政监督的内容也存在着差别。 (2)司法监督 指国家司法机关依据宪法和有关法律对国家行政组织所实施的监督。司法机关对行政组织的活动和行为实施的监督，需以司法程序进行，以宪法为依据。司法机关主要指法院，广义的司法机关还包括检察机关。 法院通过独立行使审判权的审判活动和审理、陪审、辩护等司法审查制度对国家行政机关及其工作人员实施监督。司法机关对行政的监督，主要包括两部分，即对行政主体的监督和对纯行政的监督。 (3)政党监督 政党对国家行政组织和监督要是通过政治活动和政策制定来实现的。各国由于在政治制度、选举制度、政权组织形式、文官制度等方面各有千秋，因此各国政党或多党轮流执政的西方国家为研究对象，至于我国的政党监督已在"内部监督"中有过论述，这时涉及较少。 (4)社会监督 社会监督是公民、社会团体和组织、企事业单位等对国家行政机关及其人员实施的监督。社会监督体现的是"主权在民"的原则，世界各国宪法规定，民众拥有监督国家行政机关及工作人员的权力。 4.案例：西汉依法治官的经验 封建官吏是皇权借以统治全国人民的工具，也是实现封建国家平稳安定及"政平讼理"的中坚力量。官吏的秉公守法与否直接关系到封建国家的治『乱』兴衰。为了维护封建统治秩序，历史上封建王朝都很注重加强对官吏的法律控制。西汉王朝作为第一个在历史上站稳脚跟的封建王朝，尤为重视依法加强对各级官吏的控制和管理。 西汉王朝人事管理法规较为细密，且种类繁多。汉律的核心--《九章律》共有47条律目，而其中关于官吏立法的律目就达半数以上。西汉王朝还制定了历史上最早的专门治理官吏的法律一《吏律》。西汉王朝较为完整的人事管理法规体系包括了加强对官吏政治控制的政治立法、严惩官吏经济犯罪行为的经济立法、严惩官吏读职及失职行为的权责立法以及有关官吏管理制度的立法等不同种类。 为加强对官吏政治控制的政治立法涉及到的官吏犯罪律目主要有：谋反，大逆不道，不敬，不大敬，非议诏书，矫制，欺谩，诬罔，非所宜言，左道，诽谤政治等。这些律目规定实际上把各级官吏的政治行为和言论都置于法律的控制范围之内了。官吏一旦触动上述任何一项律条，轻则被弃市、腰折，重则遭受灭族、夷三族的命运。 为严惩各级官吏经济犯罪行为的经济立法主要涉及主守盗、贪污营私、坐赃、所受监临饮食、受故宫送、买故贱、取息过律、假借不廉等。在西汉，赃罪是官吏的主要的经济犯罪行为。所谓赃罪，即是指官吏非法占有公私财物的主守盗、受贼枉法、贪污营私等罪行，其在西汉官吏坐罪例占据了相当多数。因而，西汉王朝非常重视惩治官吏的赃罪的六法，对官吏赃罪恶的法律惩处极为严厉，毫不宽容。 为严惩官吏的读职、失职犯罪行为的权责立法主要体现在两条罪律中，即"沉命"罪和"见知故纵"罪。"沉命"法主要是汉武帝为督促各级官吏克尽职守，防范和镇压农民起义而创立的法。沉命法对官吏的沉命罪处置极为严厉，法曰："群盗起不发觉，发觉而弗满足者，二千石以下至小吏者皆死。"在汉朝，官吏只要了解"'盗贼"犯罪情况，必须及时向有关上级举告，举告者不追究责任。如了解情况而不举告，要同罪犯判处同样刑罚；抓住罪犯而不重办，即是"故纵"，"故纵"者被处弃市死刑。 显然，西汉之初"文景之治"盛世成就的取得以及西汉长达两百年统治地位的维持，都是与西汉统治者这种注重依法治理各级官吏分不开的。西汉依法治官无疑可为我们提供一些可资借鉴的经验： 其一，西汉治官的立法比较严密、周到且对违法官吏的惩处较为业厉。 其二，监察权力相对独立的监察制度为有效监察违法官吏提供了制度保证。 此外，官吏考课与奖惩相结合的制度，对于奖勤罚懒、扬善弃恶、激励官员勤政廉洁也有一定的作用。 七、公共行政改革 1.国外行政改革的趋势 第二次世界大战以后，爆发了以原子能技术、电子计算机、航天工程、生物工程、遗传工程和海洋工程等为标志的新技术革命，开拓了生产的深度和广度，引起生产和社会结构的巨大变化。随着生产社会化的发展，脑力劳动者比例不断增加，第三产业迅速发展，特别是现代通讯技术的发明和应用，使『政府』行政管理面临新的挑战。以提高行政效率为中心的行政改革，成为当代各国普遍关注的问题。 许多西方国家的『政府』极力推行公有企业与公用事业的产权转移，实行非国有化、私有化。由于『政府』在这个方面的职能外移，不仅缓解了管理上的困难与危机，而且减少了『政府』雇员人数以及巨额企业亏损补贴。 『政府』系统自身的体制改革，包括行政权力关系，组织结构体系的重大调整。其中行政权力的分割『性』转移与下放，成为一些国家行政改革的热点。为了建立更加灵活的公共行政体系，少数欧共体中崭开始重评价内部各有机构之间的决策权的分配。 公共人事管理的改革是提高行政成交的决定『性』因素。主要涉及人员录取和人员素质问题。人事改革主要目标是提高管理能力，减少原有复杂的行政程序所造成的效率障碍，改变过去不以目标而依程序进行管理的做法。人员录取必须要有相应的配套制度。 为了扩大与加速民众化进程，一些国家的『政府』以不同形式实行公民参与决策，更为普遍的是制定法律允许公民查阅『政府』档案，取得『政府』咨询。20世纪90年代以后，不仅瑞典、美国、法国扩大政务公开范围，而且意大利、丹麦、比利时也在增加政务透明度，便于公民了解『政府』重要举措，从而易于监督『政府』行为。由于各国『政府』、民众与企业之间交往日益频繁、相互依赖、协作密切，因而国际『性』与区域『性』组织作用日益重要，『政府』公务的国际化、区域化趋势明显。如欧洲共同市场已有3亿多的消费者来自世界各地。这就要求通过改革增强『政府』处理国际『性』、区域『性』公务的能力。 此外，行政改革作为一种革新，需要引入现代化的技术手段。技术的种类可以从复杂的计算到简单的目标管理。组织指导或办公室。 2.行政改革的类型 行政改革，可以从不同的角度划分为不同的类型或模式，主要有突变式改革与渐进式改革，外延改革与内涵型改革等。 突式改革是指在较短的时期内对国家行政管理体制进行大幅度的调整的改变。这种转变常常是以革命、战争或其他激烈冲突为手段而完成的。它不仅涉及到『政府』的和计划，而且将导致『政府』机构的改变、扩大或撤销。 渐进式改革是指根据政治经济的发展和社会进步的需要，在一个较长的时间内，有计划、分阶段地对行政管理体系的各个环节进行改革的一种模式。这种模式较为稳妥，容易被人接受。 外延型改革是指以改革『政府』行政机构的外部规模为主要内容的改革，如行政机构的撤消、合并，行政单位的增减，人员的精减等等。这些改革主要解决机构臃肿、人浮于事、行政经费开支过大、资源浪费等较为单一的问题。改革的目的在于控制行政组织规模，实则并未触动行政权力结构和管理体制。 内涵型改革是指以调整行政管理职能，调整行政权力结构以及由此而起的行政管理体制变化为主要内容的行政改革。应该注意的是，现实生活中的第一次改革，都有可能同时具有几种类型的特征。 例如我国1993-1995年间的行政机构改革以及1998年的机构改革，既是外延型的行政改革，也是内涵型的行政改革。 3.我国『政府』机构的主要问题 (1)机构设置不稳定 这种不稳定『性』是有迹可寻的，基本上是在三个层面进行周期『性』循环：从『政府』职能上看，是在中央『政府』与地方『政府』、『政府』与企业经济管理权力之间的配置上进行权力下放与上收之间的循环；任何『政府』机构的设置都以职能为核心，职能的变化直接导致另外两个层面的变化--在『政府』机构设置上进行分开与合并、撤销与增加之间的循环；在机构内部工作人员的数量上进行精简与膨胀之间的循环。 (2)规范化、法制化程度不高 从行政的角度看，中国『政府』机构的规范化、法制化程度不高，变化的随意『性』很大，人治『色』彩浓厚。中国『政府』机构存在的问题之一就在于不按形式、规章办事，尽管建国以来、尤其是改革开放以来制定了很多『政府』机构方面的规章制度，但在习惯上、现实生活中，人们并不按这些规范办事。表面上的行政法规约束不了现实中的官场逻辑，人们遵从领导个人的权威，人格权威大于机构权威和法律权威，领导者个人的言行、意志不受规章制度的限制。 (3)『政府』职能长期不明确 『政府』职能问题是机构改革的核心问题，它决定着机构的设置和人员的编制。中国『政府』之所以不断地进行机构改革而始终走不出循环怪圈，重要原因之一就是职能不明确。 『政府』的职能主要可分为两类：对外职能，即维护国家的独立主权--主要通过军队执行；对内职能：维护公民的基本权利--即『政府』的立法、执法职能，主要通过议会(人大)、两院及公安部门执行；为社会提供公『共产』品--主要通过『政府』的行政机构执行。 (4)党政关系不规范影响『政府』机构 由于党在中国政治、经济、社会各领域事实上的核心领导地位，党政关系成为中国社会最基本、最重要的政治关系。这种关系必然极大的规定和影响着中国『政府』机构的设置。 党政关系表现在中国政治制度的方方面面，从『政府』行政的角度看，体现为"二元行政"或"党政以轨行政"的独特结构，即党组织不仅具有与『政府』机构相对应的严密的科层体制，而且具有从决策到执行的系统功能。 (5)『政府』机构的单位化 单位组织是极其复杂的，它深刻地影响着中国『政府』机构的各个方面。 在中国的单位体制影响之下，『政府』机构职能就表现得更加复杂，它不仅仅是单纯的『政府』机构，而且是结构庞大的"行政单位"，单位化给『政府』机构带来的两上方面的消极后果： 后果之一是单位职能合一导致『政府』机构发育不良，行政能力不足。 后果之二是造成『政府』机构行使超行政权力，『政府』机构严重膨胀。 从这个角度来看，机构改革的重要目标之一就是逐步改革传统的单位体制，按照社会分工的原则，充分发挥各种社会组织自身的职能。在这个意义上，机构改革就不仅仅是『政府』的职能转换问题，而是让『政府』及各种社会、经济组织的职能各归其位的问题。 4.案例：唐太宗精简机构 中国历史上比较有作为的帝王，一般都重视吏治和行政效率。 唐太宗认为，治理国家的根本，在于选择官吏，而选择官吏，要注重质量。他强调"官在得人，不在员多"，并比喻说："千羊之皮，不如一狐之腋。"他力主裁减官员，精简机构。首先，力求中央与地方关系法律化。他命长孙无忌、房玄龄等修改《武德律》，制定《贞观律》。在《贞观律》中明确规定了官员的定额。对署置过限，不应该置而置者，处以刑罚，以法律来保障各级『政府』机构的精简，提高行政效率。其次，确立"量才授职"原则，他命左仆『射』（宰相）房玄龄主持精简中央机构，对武德旧臣与秦王府旧属进行全方位的考评选拔，将一些功勋卓著的武德旧臣或思想上较守旧、缺乏进取精神的王公贵族、大臣进行撤换。将中央机构中的文武官员由2000多人精简为643人，建立起由房玄龄、李靖、温彦博、王桂、魏征、戴胄等人组成的中央『政府』班子。在这个班子中，既有秦王府旧属，又有东宫太子旧属及齐王府旧属，也有武德旧臣李靖等人，汇集了当时最杰出的人才，个个精明强干。如房玄龄"孜孜奉国，知无不为"；李靖"才兼文武，出将入相"；温彦博"敷奏详明，出纳惟允"；王桂"激浊扬清，嫉恶如仇"；戴胄"处繁治剧，众多毕举"；魏征"耻君不及尧舜，以谏诤为己任"。他们各有所长、各守其职，智谋决断互补，形成了处理军国大政的坚强核心。其三，裁并地方行政机构。李世民等人针对当时州县设置剧增、官多民少，"大加并省"（裁减）州县行政机构。其四，建立选优汰劣的激励机制。对精简后继续任职的官员，唐太宗还通过各种形式，择优汰劣，保证精英人才进入统治集团。他制定了专门的考课制度，每年都对各类官员进行考核。并亲自过问地方官的选用，还把全国各州刺史的姓名写在屏风上，随时记下他们的功过，以备赏罚。同时，随时派得力大臣到全国各地巡查，升迁廉洁有功的官员，惩处贪赃无为的恶吏。 唐太宗李世民采取一系列精简机构、裁减冗吏的措施，整饬了吏治，大大提高了中央与地方各级机构的效能，具有划时代的影响。它不仅为唐初"贞观之治"的繁荣盛世奠定了基础，而且为后世留下了许多宝贵的经验，如通过新陈代谢、吐故纳新来保障领导班子的活力与生机；通过精简机构、裁汰冗员来保障行政效率，从而实现天下大治，国力强盛。唐太宗在体制上进行的卓有成效的机构改革，是建立正确领导体制的成功案例。 在MPA中成长--公务员篇 第五课机关管理 一、总论 在我国，机关管理普遍存在于国家机关、『政府』团体、副业单位、社会中介等部门中。并为这些部门的职能活动提供基本技术。此间，在这些广大领域发挥着巨大的作用。所以，也是公共行政管理的必不可少的组成部分，为了使这种支持作用更为有效，就需要工作人员掌握更多的管理技巧。 由于篇幅有限，本日涉及的内容只是机关为实现自身职能而进行的办公和后勤事物，并非所有活动。此外，由于机关管理的工作有很强的综合『性』、实践『性』，所以要求我们在学习的过程中"多看"、"多想"、"多练"。 二、文件工作管理 文件是人类社会活动中为处理事务的需要，而直接形成并使用的具有规范体式和法定效用的信息记录。 1.组织文件工作 由于组织形式是一项基本的制度，对工作效率、工作技师有决定『性』影响，因此，必须予以重视，正确地为机关选择、确定与实际需要相适合的文件工作组织形式。 文件工作的特点就是根据文件信息处理与管理功能(如输入、输出、加工、存储、控制等)进行基本分工和建立文件工作实体。机关内各职能部门只负责创制、办理文件，不再承担其他文件处理与管理职责，这些职责由机关专设文件机构专门集中承担。 这种组织形式使文件工作整体『性』强，便于集中统一控制，但灵活『性』较差，主要适用于：规模不大、职能简单、业务量和文件量不多、驻地地集中的中小型机关和基层单位，以及一部分职能单位的文件工作实体，使其具备相对完整的文件处理与管理功能。 这种组织形式的长处是灵活『性』强，文件周转过程相对短捷，但机关总体控制能力较弱，机关综合办公部门主要以统一规范指导监督各职能部门的文件工作，自身只负责为机关首长提供文件服务，以及处理和管理一些综合『性』文件，以审核及控制收发环节等形式控制一部分重要文件的运转过程。分散型主要适用于：规模大、分工明确的大型机关，以及各职能部门办公驻地非常分散的大中型机关。 复合型的特点就是在一个机关中同时采用集中型与分散型两种组织形式。或者使一部分职能部门成为相对独立的文件工作实体，另一部分职能部门则主要负责创办理文件；或者使职能部门均获得文件工作的有限独立『性』，除收发环节及部分重要文件的审核经机关综合办公部门负责外，可完整处理和管理权限范围的文件。关涉机关全局的文件则由综合办公部门直接处理。 复合型兼有集中型与分散型两种组织形式之所长，绝大多数大中型机关，特别是办公地点不够集中，以及文件量在各职能部门分布严重失衡的大中型机关均采用这种组织形式。 2.如何控制文件运转方向 有效控制文件运转的方向，使文件准确无误地沿正确方向运行，保证其能在真正使之产生实效的机构和工作人员手中得到办理，是提高时间利用价值，避免无效运转的关键。控制文件运转方向的措施主要有： (1)合理划分机关内设机构的职能，并使其高度明确，高度稳定。这是使文件能"一步到位"，减少无效运转，避免推诿的关键。 (2)完善岗位责任制，使各种岗位的责任范围精确化，使任务量大致均衡。这一措施既有利于提高对文件运转方向判定的准确『性』，又能减少文件运转方向中途的频繁变更。 (3)提高判定文件运转的各种例行"决策『性』"活动的程序化水平。应各种文件，在何种情况和条件下，应投向哪些部门或人员，并应采取怎样的步骤，制定出程序规范。 (4)文件工作机构应建立主动鉴别来文质量的机制，避免来文中的错误造成文件在本机关运转方向上的失误。 (5)文件工作机构应建立灵敏有效的反馈机制，以及时修正运转方向上的错误。 (6)文件工作机构应根据实际情况变化，及时调整文件运转方向，把文件投向最有条件迅速有效办理文件的部门或人员。 (7)正确选择文件运转路线的结构形式。对于需传阅的文件一般应采用树型结构形式，艰险由文件工作机构集中统一把握文件运行方向，一个阅文者阅毕退还给文件机构后，再由其送另一个阅文者，不允许阅文者自动横传。对一般的文件则宜于采用树型--轮型复合形式，即文件在部门间运行时采取树型路线，由文件工作机构直接控制文件流向，而文件在部门内部(整个机关文件工作采用集中式组织方式时)运行则采用轮型路线，靠程序、惯例、运转指令(批办、签发、分办、注办意见等)"自动"从一个岗位流向下一个岗位。文件机构只通过反馈途径收集情况，必要时再做干预。 (8)使文件运转指令明确化。批办意见等运转指令含糊不清，常使文件运转方向失控，扯皮、踢皮球、"公文旅行"现象常与此有关。 3.如何控制文件传递 控制文件传递速度的措施如下： (1)确保传递方向正确，减少不利无效的传递过程。 (2)在保证有效的前提下，尽量采用层次少、短捷方便的传递路线，扩大直接行文。 (3)充分利用公共邮递系统和通用文件传递系统，开辟足够的通道。 (4)根据文件的保密要求、时效以及双方的距离和积压的交通通讯条件，选择适宜的传递方式。 (5)采用电信设备时，应使其有较高的传信率。 (6)协调各通道的实际通过能力，消除瓶颈。 (7)合理编排传递次序。 (8)以统一鲜明的标志表明文件在传递速度方面的要求。 (9)实事求是地标注保密等级。 (10)切实提高文件自身的质量，减少无效时间的耗费。 (11)确保传递的可靠『性』，减少重复过程。 三、驾驭会议 1.领导一个会议 一个好的领导要驾驭好一个成功有效的会议，应做好以下几个方面： (1)自信、真诚、友好、亲切 精明的会议领导人员在没有开会之前就开始制造会议气氛，他们或自然而然地与几个出席会议者握握手、拍拍肩膀，『露』出真诚的笑容，或友好地与许多雇员，特别是新来的雇员攀谈，有些领导人员甚至还开些小玩笑呢!这种和蔼可亲、坦诚风趣的领导者形象，会一下子缩短领导者与雇员之间的距离。这样的开头也常常会减轻一些人常有的恐惧。 (2)有口才，但开场白要简短 一个会说话、口才好的领导主管，可以流利地表达出自己的想法和意图，也能够把道理说得很清楚，使别人很乐意接受。 (3)赞美与会者，等于鼓励与信任 当参与会议的人员提出了好的方案，上级领导者真诚的赞扬无异于一种鼓励，一种赞赏。这会激励别人更好地工作，领导者的赞扬当然要做到中肯、适度。有时，赞赏的同时，也要指出其不足。面对面告诉对方有错，要人家改正，往往会使他人产生难堪。如果在不伤害对方自尊心的情况下，适当地给予赞美之后，稍做提示，这样对方比较容易接受。并会明白你是诚意为对方好，对方会乐意接受你的建议并加以改进。 (4)善于积极地聆听 作为会议的领导要善于主动、积极地聆听、倾听，可以让你了解对方，明白对方的意图和需求。 (5)注意时间，讲求效率 领导者在开会时要有时间观念，提高开会的效率。会议的每个议题都应有时间限制。 只要这些时间限制不被执行得太死板、太机械，就会被小组成员接受，甚至赞赏。领导者应当明白这样的道理，会开的时间与其成效恰恰成反比。 (6)阐明问题，征求反馈 会议主持者对问题加以阐明或总结是很有必要的。有的时候，当小组成员在听别人的讲话时，不断地皱着眉头，表现出疑『惑』或灰心丧气，开始私下交谈，『乱』翻文件，心焦气躁等等，会议领导人员就应该以简要的阐明问题或总结要点的方式进行干预。 (7)疏导矛盾，避免冲突 会议领导在成员冲突初显『露』时就应该马上行动，你可以选择一下有利的方法来疏导矛盾，避免冲突。 2.主持会议应注意问题 讲究主持会议的技巧，至少要注意以下几个问题： (1)以饱满的工作热情及奋发进取的精神面貌出现在会议上，振奋与会人中的工作情绪。要知道，一个领导者的主持"形象"与整个会议都有很重要的关系。如果他面容憔悴衣衫不整，显得疲惫不堪，说话有气无力，甚至连离他最近的人都需仔细倾听，这样的表现很容易打击其他参加会议人员的士气，尽管大家都是士气高昂、精神抖擞地走向会场，一旦看以你萎靡不振的情绪，他们的热情也会被挫伤的。 (2)常务『性』会议，每次开都应有新意，防止呆板，老套。 先来看一次极平常的公司会议。每到星期五，经营部的十几名成员又按惯例坐在一起开会，听听主持人的老生常谈："人都到齐我们开会了，首先请经理讲几句话……(经理开始长篇大论起来)好，下面再请销售主管讲几句话……，看看大家什么意见(而往往大家大多一言不发)，……好了，散会!" 这实在是一次让人生厌的会议。会议像影印出来的一样。丝毫没有加入新颖、生动的内容。参加会议的人，对这样的会议早已习以为常了，往往沉默不语，坐等会议结束是他们的选择。 (3)牢牢抓住会议主题，无论引导『性』发言还是讨论发言，都应抓住要害，深入到事物的本质之中。 (4)讲话简明扼要，风趣幽默，热情洋溢，中肯有力。 (5)注重激发与会人员的思维活力，充分注意与会人员的心理状态，引导大家共同创造越来越好的会议气氛。 (6)善于随时汲取会议的创造，集思广益，不固执于自己会前的成见，不宜过早表白自己的主意和想法，防止压抑会议的积极『性』和创造『性』。 (7)在讨论离题尤其是发言者意见太偏时，需要在冷静的基础上寻找契机，尽早引导纠正，争取得到与会人员和发言者本人愉快的接受。 (8)牢牢把握会议的时间和环境，不可轻易地追加会议任务，当会议较长时，应重视与会人员的休息和娱乐。 (9)善于用集体创造的新思想，新办法来充实完善原有的思想和方案。在会议结束后，要善于做总结。 3.会议技巧和策略 (1)找出会议的目的 关于这一点，你的脑海里可能会马上产生这样的一个念头：这再简单不过了，浏览一下日程安排不就能找出会议的目的了嘛！ 这种想法是不对的。因为会议日程一般只列出题目而不列出目的，所以单凭浏览会议的日程安排是很难了解到会议的真正目的的。 你可以直接问会议的组织者："您能告诉我这次会议的主要目的是什么吗?"如果你的上司不愿意透『露』会议的内容，那也没什么，你还可以用委婉的语气来试探他一下。譬如说，你可以这样问："我们想为明天的会议好好准备一下，您看我们需要特别考虑些什么?"这样发问，既不失身份，又能从上司的回答中找到答案。 (2)仔细推敲会议议程 只要你仔细认真地看一下会议议程，你肯定能初步了解你应该对某项议题有什么样的准备，从而等会议召开后你能充分地发表意见。或者你能决定手头该有些什么资料，把什么样的资料带到会议上以供翻阅、了解。然而，有些人对会议的议程采取的作法就相当不可取，不知，你是否也用过下面的方式"看一眼"会议的议程： 1只对自己关心和感兴趣的议程大加注意，而其余的一概不管。 2只关心自己是否要在会上有所表现，如发言、阐述观点等等。 3只浏览一遍，看看是否与自己所安排的日程有无冲突。 这些作法都是不可取的。你应该仔细地推敲会议议程，最好能从中发现问题，然后再提出良好的修改建议。 不过，值得注意的是，不要因为准备得过于充分而浪费了大家的时间。因为你在会前准备得很充分，所以往往胸有成竹，在会议开始后便侃侃而谈。这当然是一种好的现象，但是，过分准备也往往带来"负效果"。会场上很可能会出现这样的情形，那就是你当了整个会议的主角，忽略了其他与会者的存在，使得你发言中所讨论的议题占用了过多的时间而接下来要讨论的议题往往得不到充分的讨论，或者时间已晚，这些议题不得不被搁置下来成为遗留的问题。 所以，要提醒一下与会者，既要仔细推敲、认真分析，又要在会议进行中适时、适地、适度地发表见解。 4.案例：列宁主持会议的艺术 列宁十分善于主持会议。1914年他曾提议：(1)报告人的发言时间是10分钟；(2)发言人的时间第一次5分钟，第二次3分钟；(3)发言不得超过两次；(4)表决同意与反对的时间是1分钟；(5)例外情况应根据人民委员会的特别会议。开会时，列宁把怀表放在桌子上，以便监督每个发言人的时间，给人以争分夺秒的紧迫感。每当一位代表发言时他总要叮嘱一句："简短一点，谈最本质的问题。"当发言者的时间接近规定时间时，列宁总要敲敲自己的怀表，以示提醒。如果有人以为自己的发言还是"正题"而要继续发言时，列宁总是说："这不是正题，而是『乱』题了。"列宁非常尊重人。不管谁发言，他总是把食指放在耳边，集中精力听每一细节。"甚至在对问题已经有了一定的看法以后，还善于听取别人的意见。在这种情况下，他微微眯起一只眼睛，俏皮地看着对方，脸上『露』出微笑。"列宁在一般情况下不打断他人发言，只有在发言人违犯了会议制度时他才打断他人发言。列宁还十分注意文明用语，如常用："请您说吧。""您认为怎么办呢？""对不起，您发言的时间已经没有了。"等。他总把自己置于和与会者平等的地位上。他鼓励与会者畅所欲言、毫无顾忌地把自己的意见谈出来。当他听到正确的观点时，马上说："请把您的建议口述一遍。"当他与人发生意见分歧时，总是悉心听取别人的意见，从不压制不同意见，不把个人意见强加于人，而是通过辩论，以理服人。如果会议以多数票通过与列宁意见不同的决议时，他总是无条件地服从。如果事关原则，他也只是按组织程序把自己的意见反映给上一级领导机构。 1920年4月，列宁建议人民委员会通过了《关于不准时出席会议的处理办法》，规定人民委员会会议第一次迟到超过10分钟者，给予警告处分并载入会议记录；第二次迟到者作旷工处理，扣发当月工资；第三次迟到者登报批评，连续迟到超过三次者，解除其职务。列宁在"任何时候，任何场合都从不迟到"。他在会上发言，言简意赅，一般都能在规定时间内结束。如果问题重大、复杂，在一次发言时间内讲不完，他也自觉停止发言。留待下次发言时再谈。 四、创造良好的工作环境 1.办公室内部社会『性』环境 良好的工作环境，可以使工作人员以轻松的心情面对繁杂的工作，以积极的态度主动做好本职工作。因此，创造一个良好的工作环境是很有必要的。 办公室内部社会『性』环境首先表现在人际关系上。办公室人员在工作中，要同本室其他人员发生多种联系和交往，这就会逐步形成办公室特定的人际关系，这是影响办公效率的"软环境"。在人际关系淡漠、冲突和对立的环境中，办公室人员会产生心理隔阂，处处表现出不友好、不合作，拒绝领导，谨小慎微，忧郁不欢，或者爱争吵，相互敌视、拆台，在这样的环境中，办公室管理势必不能顺利进行。 办公室内部社会『性』环境还表现在组织气候上，管理学中对组织气候曾有不少研究，在办公室中具体表现在对办公室管理目标的认同，其成员对决策的关心和参与制定的程度，干部与群众的关系，工作中的信任与支持等方面。如果在这方面未形成良好的组织气候，就难以使办公室人员有愉悦的心理体验，相反产生离心力，导致其行为的消极。 办公室内部的社会『性』环境还表现在室风上，一个人，由于家庭背景、文化修养、政治思想觉悟、道德品质的差异而形成不同的个『性』特征。一个办公室在长期的工作中，也会形成有异于其他部门独特的室风，包括全体人员的价值观念，领导者领导管理的风格，办公室人员的工作作风，对规章制度及组织纪律的遵守以及室容、室貌等。空风一旦形成，就会变成一种巨大的心理制约力量和能动的环境力量，使得生活在其中的人自觉地约束自己，并使自己的行为符合群体的规范。 2.办公室外部社会『性』环境 按照系统论的观点，一个组织处于整个社会的大系统之中，办公室则又是一个组织中的更小的系统之一。办公室工作的『性』质与内容就决定了办公室工作要与社会、与本单位其他部门发生各种各样的联系，要受到社会和组织的各种影响。例如，党和『政府』部门制定的有关行政管理和办公室工作的各项政策、法规，本单位的发展水平和工作状况，办公室所在地周围的环境、经济条件、地理条件、风土人情、民族习惯等，现代化办公技术的发展状况都会有形或无形地影响办公效率。 如果说，办公室的自然环境是办公室的"硬件"环境的话，那么办公室的社会『性』环境就是办公室的"软件"环境。良好的"硬"环境有利于形成理想的人际关系、组织气候，协调的"软"环境能推动办公室自然环境的不断改善，两者相辅相成，促成办公效率的提高。 3.创造良好的社会环境 (1)和谐的人际关系 办公室领导要为形成良好的人际关系创设条件。要加强办公室内部的信息沟通，各类人员之间、各部门之间应疏通各种正式的、非正式的联络渠道，广泛联系，互通信息，扩大工作的透明度，增强相互的理解和支持。 要强调办公室人际交往中的规范『性』，以制度的形式明确规定其成员的行为规范，要求坚决贯彻执行，并辅之以耐心细致的思想政治工作。 (2)良好的组织气候 良好的组织气候表现在全体办公室人员对办公室工作目标的一致认同，关心本室各项工作的完成。办公室领导在进行决策时，能充分听取广大群众的意见，增加决策的透明度、民主『性』和科学『性』，群众也乐意关心本室的发展与前途，积极出谋划策。在工作中，能正确运用各种激励措施，关心群众的切身利益，干部群众形成水『乳』交融的关系，办公室各部门与部门之间关系融洽，相互信任和密切合作。重视正式组织的功能和作用，同时也善于发挥非正式组织及小群体的积极因素，克服其消极作用。 要在办公室内形成一种为全体成员共同遵循并得到同化的价值体系，作为准则和积极的思想作风，独特的风格和精神，是联系和协调一个办公室所有成员的纽带，是办公室的灵魂，它稳固地支配着每一个人的行为方式，并在人们的行为中打上它的烙印。 办公室的管理实践证明，有了一个良好的内部小气候，即使工作艰苦繁重些，物质待遇稍少些，大家也能同心协力，克服困难，搞好工作。相反，没有一个良好的内部关系，即使物质条件再好，即使工作再轻松，哪怕是整天坐着没事干，也难免人心离散，贻误工作。 (3)良好的外部关系 建立办公室良好的外部关系，实际上是一个办公室公共关系问题。现在人们对公共关系的重要『性』认识越来越深，有人提出公共关系应是管理的一项职能，它可以帮助一个组织建立并维持与公众之间的交流、理解、认可和合作，这是有见地的见解。 1办公室在创设良好的外部关系中应采取积极主动的态度。 2要维护和利用四周环境条件，创造天时、地利、人和的工作环境。 五、接待工作 1.接待准备 接待是欢迎客人来访所做的一整套工作。在社会交往中接待来访客人是一门艺术。作为每一个单位、家庭或个人，能文明、礼貌、热情、恰当地接待客人，就会赢得朋友的尊敬和爱戴，反之，如果不注意言行举止，或礼貌不周，就会得罪客人，失去朋友，造成社交的失败。 (1)接待预约 接待预约是接待前的第一项准备工作，这是与客人发生交往的构想及安排。主要有两点： 1邀请 邀请的方式可分为口头邀请、电话邀请、书面邀请、登门邀请及邮信邀请等。 口头邀请是向被邀请者以谈话的方式发出邀请，这多在一些活动较为简单的场所中应用。电话邀请是通过电话通讯的方式向被邀请者发出邀请。口头和电话邀请语言要恳切，表述要清楚。 书面邀请是以书面的形式向被邀请者发出的邀请，这是正规的邀请，它有特定的格式。书面邀请的形式又分为三类；一是发"请帖"，又叫"请柬"，这是一种有具体被邀姓名的邀请，较为简明；二是发"广告"邀请，这是一种没有具体被邀请者姓名的普遍『性』的邀请；三是"邀请信"，这是一种较为复杂的书面邀请，要写成一封信的形式。 登门邀请是邀请者亲自到被邀请者寓所或单位发出邀请，以示重视。 邮信邀请是通过邮电局把书面邀请件寄给被邀请者。 邀请的方式很多，采用哪一种应根据亲疏关系和实际情况而定。有时是这几种方法综合运用，发了书面邀请后，又用电话催请，然后再登门邀请。 2访问 一般访问，对方都要采取一定的方式预约。 (2)接待规格 接待应根据来客的情况确定规格，当然接待的态度要求都是一样的，这里说的规格主要指接待的条件及领导的陪同。接待规格过高，影响领导的正常工作，接待规格过低，影响上下左右的关系，因此要了解接待规格。 1高格接待 高格接待就是陪客比来客职务要高的接待，大致有这样几种情况：1.上级领导派一般工作人员向下级领导口授意见；2.兄弟单位领导派员到本单位商谈重要事宜；3.下级同志来访，有要事要办等，这都要本单位主要领导出面作陪。 2低格接待 低格接待是陪客比来客职务低的一般接待。这在基层单位较为常见。大体有以下几种情况：上级主要领导部门或主管部门领导来本地视察，搞调查研究；老干部故地重游，这种接待主要是安排好食宿交通工具、陪同及引导人员；老干部和上级领导路过本地，短暂休息；外地参观团。上述几种情况，接待不可兴师动众，本单位领导一般出面看望一下就行了。 3对等接待 对等接待即陪同与客人职务、级别大致一样的接待，这在机关接待中是最为常见的。客人来的什么级别，本单位也派什么样级别的同志陪同，本单位较高层次的领导看望一下就行了。接待的规格一般由本单位办公室负责同志来定。 2.接待程序 接待客人，一般有以下三个程序： (1)引导客人 在车站、码头、机场或其他地方接客人时，应有礼貌地问清楚客人的有关情况，不要接错了人。接到客人后，应主动地打开车门。以手致意让领导和客人先上车，关上客人坐的一边车门，自己后上。 小车的座位也有讲究，一般的上下顺序是：后排右座为最上，后排左座为次，前排司机旁座位为下。应请来宾或领导坐在后排最右座的位置上，陪客坐在来宾的左侧，如果有两个宾客，陪客则应坐在前排司机旁座位。让客人车时，应让客人从右边门上车，陪客不要随客一齐上车，等领导和来宾坐稳后关住右边的车门后再从另一个车门上车。车到目的地后，陪客应先下，为领导或客人开车门，请他们下车。 陪客走路也有个顺序，。一般是走在前右边的位置为上，应让客人在自己的右侧，以示尊重。如果是前排三个人，中间为上。如自己是主陪，应并排走在客人的左侧，不能落后，如果自己是暗访随同人员，应走在客人和主陪人员的后面，不能并排或在前面。随同领导外出，一般应走在领导的两侧偏后一点或后面。走路时，步调应和领导或客人保持一致。 客人下汽车后，引导走路时，如客人手提有公文包或其他东西，可以说帮客人提一提，如果客人执意不肯让提，也不可勉强。如果距离较远，走的时间较长，不要闷头各走各的路，要讲一些较得体的话，如介绍一些风土人情、名胜古迹或本单位的一些情况等。 当走到拐弯或楼梯的地方，要伸出一只手来指方向，并有礼貌地提示朝哪个方向走。 (2)宾主见面 握手是最常见最普通的礼节形式。要亲切握住对方的手，一般握一下即可，并且要自然大方，不可懒洋洋，有气无力地伸出手去，握手时不必同时弯腰。 一般情况握手不要握得太紧，不要长时间握住对方的手，也不要抓住对方的手使劲摇动。男子与女子握手时、应等女方先伸手，往往只握一下『妇』女的手指部分，如果女子不愿握手的话，也可以微微欠身鞠一躬。 握手有先后顺序，一般是：先由主人、年长者、身份高者、『妇』女先伸手，客人、年轻者、身份低者先问好再握手。军人在握手时，下级应向上级先敬个礼后再握手，人数多握手时，要待别人握完冉伸手。 (3)身份介绍 身份介绍有两种情况，一种是自我介绍，一种是引见介绍。 自我介绍一般是小型的会见，或者是主宾两个人的会见。客人应先介绍："我叫xxx，是xxx单位的。"主人应马上接下来说："久仰，久仰。"然后主人再作自我介绍，自我介绍之后，双方握手，落座。 引见介绍通常是由第三者、陪同人员及秘书介绍，引见介绍时应注意两点：一是有礼貌地以手示意，但不要用手指指点，应简要地说明被介绍人的所在单位、职务及姓氏，如"这位是某某大学校长xxx同志"。二是引见介绍的顺序，一般是先把身份较低、年纪较轻的介绍给身份较高、年纪较大的同志，把男同志先介绍给女同志。如果是几位客人同时来访，应按职务高低依次介绍，职务相同时，应先介绍年纪较大的。 3.涉外接待 接待外宾要热情友好，不卑不亢。接待外宾，应热情地打招呼，根据他们的『性』别、年龄，分别称呼他们"先生"、"小姐"或"夫人"，不要以我们国内的习惯称呼去叫外宾，如"同志"、"师傅"、"领导"等。 在接待海外来宾时，要彬彬有礼，既不能阿谀奉承，又不能盛气凌人，对他们提出的困难，尽可能帮助解决，对于他们送的小费、礼品，尽量婉言谢绝。如果对方确有真情实意，无法推托的，可留下有纪念意义的小礼品，对他们表示感谢，也可回赠他们一些小礼品。 避免与来访者『乱』攀亲友，或者要求带自己出国，或要求送自己的子女到国外工作、学习。更不能丧失国格人格向外宾索要礼物。 无论穿任何服装，都要整洁、整齐、挺直。衣服要熨平整，裤子要熨出裤线，衣领袖口要干净，皮鞋要上油擦亮。穿中山装要扣好领口、领钩、裤扣，穿长袖衬衣要将前后摆塞在裤内，袖口不要卷起。穿短袖衫时，下摆不要塞在裤内。长裤不要卷起。男同志在任何时候都不能在室内戴手套、帽子。在室内也不能戴墨『色』镜，并且在任何情况下都不能穿短裤参加涉外接待活动。如果在家中接待外宾，更不能赤脚，或只穿内衣、睡衣、短裤。 不管哪一级的外事接待人员或是兼管外事工作的干部，在外事活动中，都应坚决维护国家的主权和利益，维护民族尊严，严格按照党和国家的方针政策办事，严守国家机密。在外事接待工作中，与外宾往来应加强组织纪律观念，有高度的责任感，自觉遵守纪律，如实反映情况，严格执行请示报告制度，不许背着组织与外国机构及某些人员私自交往。 接待外宾的准备工作一般是了解上级意图，了解外宾的有关情况，制定接待计划报上级机关批准。接待人员包括翻译和导游都要了解和熟悉整个接待计划。 根据外宾的身份，安排有关领导去接迎，并派好车辆，提前到车站、机场。 外宾下车或下机后，要及时向陪同人员，索取行李卡和有关证件，并交管行李的同志和有关单位。及时向外宾致欢迎词，翻译要介绍迎送的接待人员，发放导游图及宣传品。 一般由接待负责人出面，与外宾来访团团长和陪同人员。了解外宾对食宿、参观有何要求，商讨会谈日程及其他活动安排。 陪同外宾参观的人员不宜太多，被参观单位接待人员也不宜多。指定的陪同人员，应自始至终相随外宾，不能中途离去。 外宾参观游览结束时，要根据车次、航班的确切时间，事先与负责行李的同志约好提取行李的时间，然后再告知外宾交出行李的时间。交接行李时，要分别与外宾、负责行李的同志如数交接清楚，如发现问题及时查清解决。向外宾告别时，要致简单的欢送词。 六、后勤服务 机关后勤事务活动又被称为机关总务工作，其基本任务就是合理组织安排财力、物力资源，为机关工作提供必要和充分的物质保障和生活服务。这项活动的主要内容包括：物材工作、基本建设工作、财务工作、生活服务工作、接待服务工作、交通服务工作、安全保卫工作、绿化美化工作等。 1.后勤服务机构 机关后勤改革的方向是发展后勤经济，走服务社会化之路，但服务社会化并不是不要后勤，不是把后勤服务机构向社会一推了之，我们理解，服务社会化包含了两方面的内容，一方面是在个别服务项目上引进社会服务力量，特别是那些机关服务中心无力或办不好而引进社会力量又能节省财政开支的服务项目。另一方面，服务社会化意味着"中心"在保证为机关服务的基础上，面向市场，走向社会，发展后勤经济，提高自身的竞争力。从机关后勤改革的初衷来看，更好的为机关服务，不断提高后勤保障能力和水平应是根本目的，但鉴于国家财政开支本身缺口较大，庞大的后勤服务机构无法适应新形式的要求，如何充分利用后勤服务部门的人力、物力、财力，讲一步发挥后勤服务资源的效用，通过利用闲置资产，多方筹集资金，多方开拓，发展后勤经济，主为题中应有之意。这样一来，后勤保障的作用实际上将被强化，后勤服务机构同机关的关系将更为密切。 随着国家行政机构改革的完成，机关后勤服务机构应有一个重新定位的问题，提高对后勤服务工作的认识，摆正自己的位置，根据新的形势，对后勤服务机构进行相应的改革、改组、改造并加强管理，是推动后勤服务工作向前发展一项重要任务。 办公事务管理主要涉及对信息资源的管理，与形成鲜明对照的是，后勤事务管理将更多地涉及对各种物质资源的配置和有效利用，一部分是带有经济『性』的活动。 在过去的机关事务管理过程中，由于受多种因素的影响，从事经济『性』活动却不讲经济规律的的问题一直存在着。不讲核算，不讲成本效益，实报实销，有多少钱就花多少钱的现象相当普遍。其结果，是财力物力的巨大浪费，是国有财产的大量流失，是多花钱办不好事，'是服务质量、服务效率低下。 当然，在机关后勤事务管理中按经济规律办事，决不是要一切按营利『性』经济组织的方式运行，更不是要本来的非营利组织去"营利"，甚至去与社会争利。我们所需要做和能够做的，是根据机关后勤事务的特点，探索机关后勤事务中经济『性』活动的特有规律『性』，厉行节约，讲究成本效益，充分发掘有限的物质资源的潜能，为机关工作，为各级各类机关工作人员，为人民群众，提供更有效、更优质的服务。 与办公事务相比，机关后勤事务还有一个特点，就是它将在更多的方面涉及一些特定的法律关系，将因内容更加繁杂，涉及面更加宽泛而更加需要依赖制度规范的力量。这个特点要求我们，必须更加注重法律规范、制度规范的建设，充分"立法"；工作活动中有法依法，有章照章，坚决依法依制办事；执行法律制度的过程中，保持严肃『性』、严格『性』；对一切违法违制的行为要坚决制止，坚决纠正，任何单位、任何个人违法违制都要承担法律或行政的责任，都要依法依制受到制裁和其他处理。 2.后勤事务管理 在后勤事务管理中加强过程控制，主要要求我们： (1)充分发挥计划的作用，在认真研究掌握客观规律『性』，特别是把握影响工作结果的过程因素的基础上，作出科学的预测，制定出符合客观实际的工作计划，以计划指导各项事务活动。 (2)要注意定期对计划与实际情况之间的偏差作出正确的估计，正确评价各种过程因素的变化趋向及其对结果构成的影响。 (3)重防范，重预防，重规范化的保障体系建设。前馈控制的积极作用主要是通过一个"防"字实现的。预防的最好办法是建立使过程得到优化的保障体系。 (4)注重发挥工作程序的作用。后勤事务管理当然需要充分发挥各种规范的作用，而从有利于过程控制的角度看问题，以规范过程为特点的工作程序则更具直接意义。 (5)加强统计分析，充分利用统计数据资料。统计分析和其所依赖的、创造的统计数据资料在过程控制中也有不可忽视的作用。 (6)在工作过程中科学地设置审核点。审核点实际上也就是控制点，要避免出现有了负面"结果"之后再去纠正，就不能把控制点前移，实事求是地"多"设置一些控制点。在后勤事务管理实践中，审核环节一直受到重视，在大的方面有审计、稽查、大检查，具体的方面也几乎在所有过程当中都设置了审核、审批，甚至复查、复核环节。 3.机关后勤服务社会化 我国机关后勤服务体系是从战争时期的供给制演变而来的，其主要特征是小、而全或大而全，封闭『性』强，自我服务，机关办社会，不讲核算，不讲经济效益。实事求是地说，这种服务体系在解放初期及以后一段时间里，确实发挥了很好的作用。但同样不能否认的是，目前这种服务体系已经与客观实际需要发生了严重的不适应，而解决问题的主要途径就是尽快实施改革，实现后勤服务的社会化。 后勤服务的社会化就是机关后勤服务的商品化、市场化。主要内涵是： 后勤服务单位由只为本机关提供供给式的无偿服务变成有偿服务；同时，将服务推向市场，充分发掘资源潜力对社会开展经营服务。 机关对后勤服务的需求，在相当大的程度上要通过市场获得满足，以利益为导向，按"货比三家"的原则，自主选择服务单位和服务产品。 后勤服务社会化的必要『性』主要源于我国机关，既有非社会化的自我封闭的后勤服务体系已经与客观需要，特别是与社会主义市场经济体制对『政府』职能转变的需要，对机关管理效能的需求形成了严重的不适应，甚至是对立。 (1)既有的后勤服务体系是造成『政府』机构庞大的人力、物力和其他各种资源浪费严重的重要原因之一。据统计，目前我国有一部分机关，从事后勤服务的职工已经占机关工作人员总数的1／3左右，多数机关这一比例也在1／5－1／4之间。由于各个机关均要自成体系，各搞一套，或大而全，或小而全，人力资源以及非常有限的财力、物力资源浪费极其严重，设备利用率极低。据调查，一些中央机关每个司机可以配1.8辆汽车，小轿车的利用率不及出租车的42％，大客车的利用率更低。许多设备都是用不坏放坏，大量积压。而在当时，这些设备有许多是社会各方面急需却又无法获得使用机会的。 (2)各级财政不堪重负。由于后勤服务摊子铺得越来越大，福利『性』支出迅速增加，自身浪费现象日趋严重，因此相应经费投人越来越多，这已经使各级财政不堪重负。 (3)所提供的服务质量低劣。由于后勤服务单位内部机制不灵，缺少必要的竞争，不讲核算，不计工本，内部职工缺乏工作积极『性』，工作过程不求优化，因此，所提供的服务无论是态度，还是实体的内容都达不到必要的水准，机关对这种服务的满意度很低。机关工作由于得不到必要的优质的条件保障，整体的工作效率必然因此而受到损害。 (4)为腐败现象的滋生提供了土壤。各种服务都办在机关，办在"后院"，且又不计成本，不核算，不讲监督，必然会出现各种各样的"糊涂帐"，进而腐蚀了一部分干部，使一部分人贪图享受。多吃多占、化公为私，甚至为贪污开了方便之门。 (5)严重浪费各级领导的工作精力。机关办社会，机关领导既成了"大家长""大总管"，又是"市长""区长"，甚至是"街道居民委员会主任"。管得宽，负担重，衣食住行、生老病死都要管，都得问，有限的精力不能主要用于处理"政务"。 4.案例：县直机关后勤服务公司 过去，f县县直五大机关后勤服务机构重叠，人浮于事，办事效率低，极大地影响了机关工作人员的工作积极『性』。针对这种情况，县对机关后勤体制进行了改革，决定打破原来"一家一盘灶。一庙一炉香"的格局，把县委、县纪委、县『政府』的行政后勤人员集中起来，择优录用，统一管理，统一使用，办起了县直机关后勤服务公司。公司人员实行聘任制，县『政府』聘请经理，经理聘请副手和中层干部。现在，已从机关精简人员中聘任31名干部职工，比原来减少90多人，光工资一年可节省数万元。后勤服务公司实行事业单位企业经营，人、财、物彻底与机关脱钩，独立核算。逐步办成自负盈亏的经济实体。 f县直机关后勤服务公司对县机关实行有偿服务。他们根据机关工作需要，建立了文印服务、生活服务、基建维修、财务管理等服务机构，负责为机关提供生活、办公的物资采购供应。设备维修、环境卫生，车辆养护等系列化服务。在为各部门服务中，实行内部流通券制度，机关与公司用流通券结算。服务公司还利用各机关以前的设备，建立食堂、小卖部、医务室、储蓄代办所、浴池、车辆维修等配套服务设施，在搞好对内服务的前提下，面向社会对外服务。七、办公自动化 20世纪70年代美国麻省理工学院教授m.c.zisman为初『露』端倪的办公自动化下了如下定义：办公自动化就是将计算机技术、通信技术、系统科学及行为科学应用于传统的数据处理，难以处理的数量庞大且结构不明确的、包括非数值型信息的办公事务处理的一项综合技术。 20世纪80年代中期，我国制定了办公自动化的发展目标及远景规划，同时，国务院电子振兴办公自动化专家会议对办公自动化作了如下定义：办公自动化是利用先进的科学技术，不断使人的办公业务活动物化于人以外的各种设备中，并由这些设备与办公室人员构成服务于某种目标的人--机信息处理系统。其目的是尽可能充分地利用信息资源，提高生产率、工作效率和质量，辅助决策并取得好的效果，以达到既定(即经济、政治、军事或其他方面的)目标。一个比较完整的办公自动化系统应包括信息采集、信息加工、信息保存这三个基本环节。核心任务是为各领域各层次的办公人员提供所需运用的信息。 1.个人办公自动化 汉字信息处理技术是汉字文字处理技术的基础，它体现在对汉字属『性』的处理过程中。汉字的属『性』包括汉字的字量、字频、字形、字音、字义等，对这些属『性』的信息化处理贯穿在汉字信息处理流程的各个阶段以及相关的技术考虑中。 汉字代码体系由汉字输人码、汉字机内码、汉字字形码和汉字国标交换码等构成。 汉字代码中的汉字输人码是用于在计算机键盘上输人汉字的编码方法所产生的代码；汉字机内码是计算机内部处理汉字时使用的代码，类似于给每个汉字的一个序号；汉字字形码是汉字字形的数字化表示法所产生的代码；汉字国标交换码是我国制定的汉字信息交换标准中为每个汉字所规定的代码。 汉字代码的转换的具体过程是，人在键盘上敲入汉字的输入码，由计算机将其转换为汉字机内码供计算机处理，在处理的过程结束后，将机内码转换为字形码以便在显示器上显示或者在打印机上打印。 数据库管理系统软件。数据，指编码后的信息，广义而言，对所有数字化了的信息，例如数值、文字、图形图像、声音、视频、动画等各种信息对象类型的计算机处理都可统称为数据处理。在办公室环境下，数据处理常专指各类事务信息管理、报表统计、帐目计算，信息查询检索和资料管理等方面的计算机处理的应用。其主要特点是计算机对大量结构『性』较强、业务程序较明确的信息（数字和文字）进行处理。一般说来，数据处理包括数据的收集、存储、分类、排序、比较、检索、计算、编排、输出、传递等基本环节。 数据库是计算机存储器中合理组织、相互关联的数据的集合。这些数据具有冗余度小、数据的存储独立于使用它的程序，具有可共享『性』等特点。 在数据库中存储的大量数据与管理这些数据的专用软件系统及相应的硬件设备构成一个完整的系统，称为数据库系统。其中，管理数据库系统的专用系统，即实现数据库的定义、建立、管理、维护功能的软件包就是数据库管理系统。 数据库检索的技术方法。数据库中存储的是经统一定义、规范化的记录『性』文献，或称库文件。数据库的检索查询依赖于库文件的格式与组织。一般而言，数据库的检索可分为关键字检索、逻辑条件表达式检索以及主题检索等。关键字检索根据用户给出的某一关键字的值，即可找出满足其要求的记录。逻辑条件表达式检索根据记录中关键字之间的逻辑关系，通过逻辑运算，查找符合条件的记录。逻辑条件表达式检索能提供对所查找文献的较丰富的信息，在查准率方面大大强于单一关键字检索。主题检索能提供有关文献内容的深层检索，但在文献的预处理方面的技术要求和投入成本都较高。 2.办公自动化系统 办公自动化系统是指面向特定单位、支持其综合办公业务的集成化信息系统。它将该单位的人员、业务流程、信息、组织机构与办公自动化技术和设备集成为一个有机的系统。该系统的『性』能在很大程度上依赖于系统总体集成的优劣而不主要依赖于技术设备的先进与否。换言之，系统的集成应体现管理和技术的良好整合。办公自动化系统的开发、建设和维护基于办公系统分析的基调即针对办公系统要素的分析。 (1)办公系统要素。办公系统要素包括人员、业务、办公机构、办公制度、办公技术设备、办公环境等。过去的系统分析强调使自动化系统以人的行为和组织结构为中心。但近年来，信息化的演进却揭示了这样的规律：凡是以人和组织的固有习惯和传统模式为特征的自动化系统都因缺乏生命力而不能持久，而能够主动适应信息化发展的做法却能使组织走在社会发展的前列。人们认识到传统的系统因素正在随信息技术的驱策而变化，不仅人的思想、观念、行为习惯需随信息化的变化而变化，而且组织机构等硬结构也正随其快速演变。因此系统分析的原则是，办公系统应是知识为中心的信息共事体系，一切系统要素都应以此为原则而展开。 (2)办公系统模式。办公系统的模式主要包括： 信息流模式：在系统分析中需明确信息处理环节、信息量、信息利用率、信息流向、信息使用要求、信息重要程度、信息共享需求和信息安全需求等，并对此作出规范化的描述。描述的准则是要保持系统整体上的一致『性』、透明『性』和相容『性』。 工作流模式：对办公活动、办公过程、工作规程进行分解，使之达到可以由自动化系统模拟的最简单元流程。过程模式的描述要求有：明确办公系统及子系统的目标、达到目标的效益标准。达到目标的具体任务与步骤任务的参与者及相关方面、所需信息的范围、类型与质量要求、时间限制、可提供的技术手段等。 (3)办公自动化系统构成 办公自动化系统由三个功能层次构成，从低到高，对应于组织机构的三个层级： 事务层办公自动化。支持办公部门分散的事务处理的办公自动化。 管理层办公自动化（mis：management information system）。管理层办公自动化除具有办公事务的处理的功能外，还具有办公业务处理和管理的功能。从信息处理的角度来看，mis是满足基于整个业务系统的信息处理一体化的需求，合理地改善信息处理的组织方式和技术手段，可达到提高信息处理效率和管理水平的目的。将办公系统的业务活动和管理活动构成一个整体的自动化功能模式。 决策支持层的办公自动化（dss：decision support syatem）。决策支持层的办公自动化，除具有办公事务处理功能和管理功能外还具有决策支持功能。具体而言对ss是一种基于计算机的交互式系统，用来帮助决策者在决策过程中利用数据和模型求解问题作出判断。所以，dss是能支持专门的数据分析和决策模型建立过程的、以未来计划为目标的、不定型的可扩充的系统。它由三个互相联系的部分构成：语言子系统，在用户和dss之间的通讯机构和交互界面；知识子系统，由数据和过程组成的领域知识库；问题处理子系统，连接上述两个部分的控制和推理机制。 在MPA中成长--公务员篇 第六课现代领导 一、总论 领导活动与人类生活相伴始终，它作为一种社会现象生产于人类的共同劳动。领导学是适应现代社会活动的客观需要而出现的一门新型学科，它是从管理学中分化而来的。1982年10月，中共中央、国务院发出《关于中央行政机关干部教育的决定》，把领导学列为党政干部必须学习的共同业务基础课之一。至此，领导学开始蓬勃发展。 为了帮助大家生动地学习领导学，本日涉及到许多国外的管理经验和前人的做法。需要强调的是：不要离开中国国情生搬硬套，关键是要消化，使之中国化。 二、领导者的素质 领导者的素质，是在先天禀赋的生理素质基础上，通过后天的实践锻炼、学习而成的，在领导工作中经常起作用的那些内在要素的总和。它是领导者从事领导活动所必须具备的基础条件，是一种潜在的领导能力。 一个领导的素质修养，指的是为达到实现社会主义现代化的有效的领导目标所要求的水平、素质所做的自我努力过程，也是客观条件和主观因素的优化组合。 领导者要有良好的素质，而良好的素质不是生来就有的，是通过后天的学习、实践、培养、锻炼，即修养逐步形成的。这就是素质培养，简称为素养。 领导者的素质是由诸多素(政治素质)、才(才能、才智)、学(学问)、识(见识)、质(气质、心理个『性』)、体(体质)等内容。 1.领导者素养的基本要求 (1)要有坚定正确的政治方向 坚定正确的政治方向，就是在人类社会最终实现『共产』主义制度。坚定正确的政治方向，在社会主义的初级阶段最集中最具体的体现，就是能否高举邓小平建设有中国特『色』社会主义的伟大旗帜，"旗帜的问题最重要"。 (2)要全心全意为人民服务 各级领导者应该牢记全心全意为人民服务的宗旨，从严要求，时刻做到掌权不忘责任重，位高不失公仆心，"俯首甘为孺子牛。" (3)具有马克思主义的理论素养 领导者要具有马克思主义的理论素养，就是要熟悉和掌握马克思列宁主义、『毛』泽东思想的基本理论和基本思想，包括马克思主义哲学、政治经济学、科学社会主义等。马克思主义揭示了事物发展的普遍本质和规律，指明了事物基本『性』质和方向，其基本原理是放之四海而皆准的科学真理。它是我们搞好领导工作和其它一切工作的指导思想和理论基础。 (4)具有广泛的科学文化知识 首先，要有一定的文化知识，主要是指语文、历史、地理、逻辑学等知识。这些知识一方面有助于形成正确的世界观和人生观；另一方面，又可培养广阔的视野和较高的思维能力，为掌握现代科学管理知识打下扎实的基础。 其次，领导者还应该掌握一定的自然科学知识，如数学、物理、化学、生物学、生态学以及电子计算机使用等基础理论知识，特别要掌握现代自然科学的新成果-系统论、信息论和控制论的基本原理，并尽可能把它们运用到领导工作中去。 (5)专业知识和管理方面的知识 领导者除具有一定的文化知识外，还应努力学习和掌握各自领导范围内的专业知识，成为有关领域的领导的内行。 2.提高领导者素质的途径与方法 领导者的素质包括相当广的内容。但就素质的培养或修养来说，始终不外是两个基本的途径，即理论学习和亲身实践。 毫无疑问，亲身参加认识世界和改造世界的实践是素质培养和提高的最基础和最关键的环节，有一定的意义。领导活动不同于抽象的理论研究，它必须实实在在地去解决具体的问题。因此，领导者解决问题的能力素质只有在解决问题的具体实践中才能形成和提高。 在充分肯定实践途径的同时，我们也必须看到，理论学习这条途径的重要『性』和相对独立『性』也在日益突出。这是因为，在现代条件下，人们认识世界和改造世界的实践活动已经高度复杂化了，它极大地突破了人们在传统条件下所习惯的社会活动的规模与水平。要解决复杂的实践活动中所产生的种种矛盾和问题，需要有一整套专门的科学知识，这些知识是不能够在完全的日常经验和意识中自然而然地产生出来的。 理论学习与亲身实践这两条途径必须辩证结合，二者不可偏废的。 当然在实践与学习两个方面，我们应当坚持知行统一的原则，而统一的基础只能是人的社会实践。 途径与方法两个概念，并没有绝对的区分。上述的努力学习和勇于实践这两条基本途径也可以看作是基本方法。由于领导者的素质修养是多方面的综合过程，因此每一个方面都还可以列出一些具体方法。 (1)要善于搜索书籍和快速阅读。领导者既然只能忙里偷闲，以跳跃的方式来读书学习，就必须把好钢用在刀刃上，在有限的时间里读有用的书。 (2)要与有知识的人交朋友。理论知识的积累不一定全靠读书，讨论、交谈也是获得知识的一条重要渠道。这种交流往往可获得开启思路的效果，是增加知识的一种捷径。 (3)要善于"以人为镜"，提高自我意识水平。领导者素质修养的一个重要表现，就是要能够及时发现自己的短处，或加以纠正，或扬长避短。这就要求领导者要培养一种比较高的自我意识能力。 (4)要自觉地做思想总结和工作总结。领导者要时时总结自己的思想和工作情况，从时代的要求来反思自己。从信息论的原理来看，总结是在行为目标和实际行为状态之间的一种信息反馈，缺了这一环，整个过程是不完整的，具体行为也是无法调整的。从马克思主义认识论的角度来看，总结实践是从感『性』认识能动地发展到理『性』认识，又从理『性』认识能动地指导实践的一个重要环节。所以，领导者必须要善于总结。 3.案例："官本位"浸泡的丑剧 一则在《党员特刊》，说广东阳春市副市长杨启周、林启菊，以50万元人民的酬金，外加一辆三菱吉普、一幢别墅和一幢价值5000万元的楼以3000万元处理之许诺，雇请两名杀手暗杀阳春市长曾威斌。幸运的是，曾市长命大福大造化大，在阴谋实施前，因一句杀手涉嫌另案，被广州越秀区公安机关捕获而暴『露』。另一则在《南方周末》上，说福建省环保局副局长杨锦生，出3万地雇请两名劳改释放犯谋害局长杨明突。4月16日这天清早，正在家门口候车出外开会的杨局长，被浓硫酸烧了个满脸焦糊，视力仅为光感。 福建的那年新闻说，那位可怜的老杨局长扪心自问待"本家"不簿，曾一度痛苦万分，百思不得其解。其实老杨属于"当局者『迷』"原因很简单：因为他的这位"本家"副手所梦想的就是他『臀』下的那把"交椅"，眼见得他攫还不到杠，身体还可以，一时还挪不出"窝"来，挡了他的路，迫不及待之中，当然也顾不得许多了。 当年，林彪官至"一人之下、万人之上"，仍想谋杀老人家以代之，现在我们必须下大决心动真格，对权力加以有效的民主监督和制约，防止这一类丑剧的发生。 三、领导体制 领导体制是领导者实施领导活动的载体，它规范和制约着领导者个人和领导集体，对领导活动的成败起着重要的作用。因而，要实现高效能的领导，不仅要有高素质的领导者和结构合理的领导班子，更需要建立一个科学、规范的领导体制。随着人类活动社会化程度的提高和规模的扩大，领导体制的地位和作用将更加显示出来。 1.领导体制的定义及特征 领导体制是个复合概念。体制指的是国家机关、企业和事业单位的机构设置和管理权限划分及其相互关系的制度，即通常说的管理模式。体制既是国家基本政治制度和经济制度的重要体现形式，又服务于国家的根本制度，因而，与根本制度相比，它不仅层次低一级，而且具有灵活『性』和多样『性』。正因为如此，各国都在稳定根本制度的同时，不断探索和完善各种管理体制。我国不断进行各种体制改革的理论依据亦在这里。 领导体制是指党政机关、企业事业单位和社会团体以领导权限划分为基础所设置的机构和各种领导制度体系的总称。 领导体制作为社会制度的重要体现，它具有以下特征： 第一，时代『性』。领导体制是在一定的领导实践基础上产生和形成的，因而具有时代『性』的特征。它包括领导体制的内容和形式是时代的产物；领导体制的发展水平和完善程度由具体时代所决定；领导体制总是随着时代的发展变化而变化。 第二，规范『性』。领导体制无论是组织结构、人员配置，还是权限划分都是按照宪法、法律法规和章程制度来进行的，一经建立和形成就具有严密『性』和规范『性』的特征。如果领导体制不够严密和规范，则表明领导体制的完善程度低。 第三，系统『性』。领导体制无论是从中央到地方的纵向上看，还是从职能部门之间的关系看，都应当是一个上下衔接、左右沟通、彼此联系、相互约束的层次组织体系。它要求各组织系统按其规范规则来运作。超越组织系统或规范规则运作，必然导致领导管理的混『乱』。 第四，阶级『性』。在阶级社会里，任何领导体制都是统治阶级借以实现其意志的工具，是行使领导权力的组织机制，因而必然带有鲜明的阶级『性』。 2.领导体制的内容 当代领导体制不仅结构日趋完善，而且内容也十分丰富，领导体制概括地说主要包括以下五个方面的内容。 (1)领导组织结构 领导组织结构也称领导结构，是指领导机构内部各部门之间的相互关系和联系方式。在领导组织结构中，有两种最基本的关系：纵向的关系和横向的关系。纵向的关系是指隶属的领导关系；横向关系则是指平行的各部门之间的协作关系。 (2)领导的层次与跨度 所谓领导层次，是指组织系统内部按照隶属关系划分的等级数量，即该组织系统设多少层级进行领导和管理。有多少等级层次，就有多少领导层次。领导跨度又称领导宽度，它是指一个领导者直接有效地指挥下级的幅度。 (3)领导机构中各部门之间的职责与权限划分 这种职责权限划分的中心内容是建立严格的从上而下的领导行政法规和岗位责任制，对不同领导机构、部门之间以及领导者之间的职责权限作出明确的规定，以便有章可循，职责清晰，权限分明，运作有序高效。 (4)领导机关的组成要素 任何领导机关都是由若干不同『性』质和作用的要素组成的相互联系的完整系统。领导机关组成要素的完备程度，从一个方面反映出领导体制的科学化程度。现代领导机关的组成，一般应包括下述五个要素。 第一，决策中心。它是决定路线方向、制定政策决策、发布指令和计划的司令部，是领导机关的灵魂。 第二，咨询系统。它是决策中心的思想库、参谋部和有力助手，其主要任务是：负责调查研究和资料情报收集统计，为决策中心的科学决策提供可靠信息和预选方案；进行各项专门研究，为决策中心和执行系统提供相应的咨询指导服务；进行科学预测，提出战略决策建议。 第三，执行系统。它是决策系统的执行机构，其主要任务是全面、准确、有效地执行决策系统的决策政策、计划指令，它对决策政策的落实有直接的责任。 第四，监督系统。它的主要任务是根据决策中心的决策、指令，对执行系统进行监督、检查，及时把执行情况反馈给决策中心，以保证政策决策、计划指令执行得准确、有效。 第五，信息反馈系统。它是决策中心的辅助部门和助手，其主要任务是运用一切可能和必要的手段，搜集、筛选和整理各种数据、资料和情报，反映现实生活中提出的各种要求和决策执行的情况，传输各种信息，供决策中心和执行部门参考。 (5)领导人员的配置与管理制度 任何领导体制都需要由人来制定和『操』作，因而都有领导人员的配置与管理的问题，即用什么方式和制度来选举、招考、任免以及监督、轮换领导人员。 3.我国领导体制改革的原则 我国领导体制改革如同其他改革一样，是社会主义制度的自我调整和自我完善，因而它必须遵循一定的原则。这些原则主要有： (1)党的领导的原则 中国『共产』党是我国社会主义事业的领导核心，因此，在我国的领导体制改革中，必须坚持党的领导的原则。坚持这一原则包括三个方面的基本含义。一是进行领导体制改革必须有利于加强和改善党的领导，而不是否定或削弱党的领导。二是领导体制改革必须在各级党组织的领导下，有步骤、有计划、有组织地进行而不能一哄而起，或各行其是。三是坚持党领导必须同改善党的领导相结合，才能实现加强党的领导的目的。 (2)民主管理原则 人民民主是社会主义的本质要求和内在属『性』，"没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化"，而社会主义民主的本质是人民当家作主。因此，我国的政治体制和领导体制改革，都应当遵循民主管理的原则，从政治上和组织上保证人民作主，真正成为国家的主人翁。 (3)法制原则 完善法制同扩大民主一样，一直是我国社会主义政治体制改革的总体要求，党的十五大则进一步提出"健全社会主义法制，依法治国，建设社会主义法治国家"的目标。因此，领导体制改革必须遵循法制原则，即领导体制改革既要向法律化、规范化方向发展，又要以法律法规为依据。 (4)合理划分权限原则 合理划分职责权限是领导体制科学化的一个基本要求，也是我国领导体制改革必须遵循的一个原则。合理划分职责权限包括纵向上正确处理中央与地方的关系，澄清中央与地方的职责和权限，横向上合理划分各职能部门之间的职责权限。合理划分职责权限的实质，就是明确纵向的各级组织和横向上各种机关的职能，最大限度地发挥它们的功能，调动它们的积极『性』。 (5)活力与效率原则 所谓活力，原本是指各种有机体中所具有的能量和生命力，借用到政党、『政府』以及各类组织团体中，有没有活力即是指它们有没有生命力和发民前途；所谓效率，是指所耗费的劳动量与所获得的效果的比率，简单说是指单位时间内所完成的工作量。活力与效率有着十分紧密的联系，一般来说，活力强则效率高，活力弱则效率低。二者相互依赖，相互促进。 4.案例：新加坡的领袖自我更新 1988年9月3日，李光耀领导的新加坡人民行动党再度以狂风扫落叶之势，赢得81个国会议席中的80席，夺得该党执政以来第七次大选的胜利。李光耀偕该党助理秘书长吴作栋、党『主席』王鼎昌当即举行记者招待会，高兴地面对数百名国内外记者宣布："'领袖的自我更新'的目标已经达到。"10月，新加坡内阁改组，李光耀仍担任总理，但他重申，准备在任何时候将总理职务移交给吴作栋。吴说，是他要求李光耀留任总理两年。两天后，李光耀在新内阁宣誓就职典礼上说，吴作栋和他所选出的队伍将负责所有实际事务。舆论界对此纷纷发表评论，认为这是新加坡发展史上一个"真正的分水岭"，标志着老一代领袖的工作已经告一段落，新的领导班子即将从党内元老手中接过领导棒，引导新加坡走上新的里程。 四、科学决策 决策具有多方面的特征并可划分为多种类型。决策是领导工作的核心，贯穿于领导工作的各个方面，关系着事业的兴衰成败。现代领导者为适应现代化建设事业的需要，应当做到科学决策，即必须按照一定的程序，运用科学的方法和先进的技术手段来进行决策。 1.科学决策的程序 决策作为一个系统的过程，由于受到不同对象、不同背景、不同环境的影响和制约，带有很大的差异『性』，据此可划分出多种类型的决策。决策虽然有类型上的差异，我们还是可以抽出一些决策具有的共同『性』、规律『性』的程序。各类决策所大致遵循的、具有相对普遍『性』的一般程序，包括下列几个步骤： (1)发现问题，确定目标 所有决策工作的步骤都是从发现问题开始的。所谓问题，就是现实的情形与理想之间的差距。应该看到，问题常常不是一目了然的，发现问题并不容易。为了能及时地发现问题从而保证有效的决策，决策者应当培养自己从资料的海洋中采集重要信息的技能和对于围绕着的各种有关因素的警觉，并学会寻找问题的方法，如例外原则、偏差记录、组织诊断等方法。问题一旦被察觉到之后，领导者需要进一步做的工作就是界定问题、确认问题。所谓界定问题就是要把问题的『性』质，发生的时间、地点、范围，对本组织的影响和需要解决的迫切『性』以及产生问题的原因等方面『摸』清楚，以求全面准确地把握问题。 问题发现后，就要确定解决问题所要达到的结果，这就是目标。目标是一个组织希望通过决策和该决策的实施所达到的目的和衡量目的的指标。在发现问题的基础上进一步确立目标是决策的一个重要环节。 (2)集思广益，拟订方案 目标确定之后，就要从多方面寻求实现目标的有效途径，这就是制订方案的过程。这一步做好了，目标的实现就有坚实的基础。所以这一步是决策过程的重要环节。因此，在拟定方案阶段，领导者一定要发扬民主作风，和研究人员、有多方面知识的人及有实践经验的人平等地、民主地讨论问题，广开思路，广开言路，充分发挥各方面人员(特别是咨询参谋人员)的作用，鼓励他们施展自己的才能，从各方面寻求通往目标的正确途径，拟订出多种可供选择的方案。只有拟订多种可供选择的方案，才能比较鉴别，以选择最佳的方案。 (3)分析评估，方案选优 方案的分析评估和方案选优是决策全过程的关键，二者密切相联。方案评估是方案选优的前提，方都代是方案评估的结果。 所谓方案评估，即采用一定的方式、方法，对已经拟订的可行方案进行效益、危害、敏感度及风险度等方面的分析评估，以进一步认识各方案的利弊及其可行『性』。 无论对哪种方案进行分析评估，其涉及的范围主要有两个方面：一是产生的后果，二是方案实施的过程。后果分析又包括效益分析和危害分析，过程分析则包括实施条件分析和敏感度分析。 方案评估的任务主要由智囊团来承担。其主要任务是采取经验分析法、抽象分析法、试点分析法，通过定『性』、定量的分析，评估各个方案的后果得失，交决策者定夺。 方案选择，就是进行决断，或称"拍板"。即从各种可供选择的方案中权衡利弊，然后选取其一，或综合成一，这是领导者的决策行动，是制定科学决策，形成政策，作出决定的最后步骤，是决策工作过程中最关键的环节，也是一项极其复杂的工作。 (4)实施方案，反馈调节 决策的目的是实现预定目标，而决策的实施则是通往预定目标的必由之路，是实现目标的一个关键阶段。为此，要抓好以下几个环节： 1试验证实。当方案选定后，根据科学态度进行局部试验，以验证其可靠『性』，就是试验证实。 2制订实施计划。经过试验证实后，就进入全面实施阶段，这就要有实施的计划。 3反馈调节。由于现代决策的复杂『性』和决策进个人认识能力的局限『性』，使得已经做出的决断不符合或不完全符合客观实际情况的事情是经常发生的。这就要求决策者在进入决策实施的阶段必须注意追踪和监测实施的情况，根据反馈原理对决策不断地进行调节。 2.案例：从"巨人"的失误看决策的重要『性』 据报载，名噪一时的珠海"巨人"集团，目前正处于举步维艰，进退两难的重重困境之中。 "巨人"这是个曾经十分响亮并令同人引以为骄傲的民族品牌。它的创始人、集团董事长史玉柱，以sac2401汉卡起家，凭仅有的4000元人民币投入广告而一炮走红，资本迅速扩张，至1994年，公司的销售额猛增至3.6亿元，利润现升至4700万元，创造了中国电脑业的奇迹。 当年巨人集团靠自己成功的战略决策和实践运作，短短时间，便崛起并屹立于中国电脑业。1995年，正值它如日中天，自身的不凡业绩、领导的重视期待、媒体的宣传造势，本为它制定非零点决策，在电脑行业进一步发展、壮大、强盛创造了极为有利的时机，占尽了"天时、地利、人和"。然而，集团的主要领导却一时心血来『潮』，令人不解地实施零点决策，将发展目标指向了与看家的电脑本行毫无关联的保健品和医『药』市场。并在1994年销售额3.6亿元的情况下，提出了1995年上8亿，1996年更要达50亿的目标，令人瞠目。这样高的速度在中国只有"大跃进"时才曾有！决策的依据是什么呢？据说是"为了不辜负各级领导的期望，为了在强手如林的商界鹤立鸡群，必须要有这样的速度"，至于自身的生产条件、销售能力、市场需求状况全然没有充分考虑。这种不以市场定生产、不以能力定产值，而是从主观愿望出发制定目标的决策思维，导致了集团"全军覆没"。 应该说，"巨人"的这种决策思维不是偶然的，它与长期以来，我们许多企业在计划模式下，习惯以主观意愿制定方针政策、制定决策目标，相信"人有多大胆、地有多大产"的思维正相吻合，违背了科学决策的最起码要求。在这样的指导思想下制定的决策目标，必然违反客观实际情况，最终导致决策的失败。 五、领导的基本职能 1.选才用人 治国之道，唯在用人 俗话说："治国之道，唯在用人"、"为政之本在于任贤"。在『毛』泽东同志关于领导者责任的论述中，除前面引述的"出主意"外，他还明确地把"用干部"作为领导者的职责之一。"用干部"既是指对领导者的适当任用，又是指领导者的知人善任。对这两个方面，我们可以从更具体的角度去把握。 (1)合理地任用领导者 选拔适当的人才担任领导干部，是现代社会发展得以持续进步的重要条件之一。因为，领导者身负的责任，既要有很高的个人素质，又要能够发挥"指挥"与"统御"的双重领导作用。而能够"指挥"，就要求有人可以指挥，以及有人愿意接受指挥。而能够"统御"，就要求领导者把握全局，能够将人力、物力、财力科学而合理地加以配置，这便要求领导者能够在各种纷繁复杂的头绪中间，善于抓住有能力辅佐其工作的人才来从事工作，以便收到"事半功倍"之效。 但是，要把适当的人选提拔任用为领导者，所涉及到的问题却非常之多。起码在两个大的环节上要花大工夫。 第一，要建立起一套领导人才脱颖而出的社会制度机制。在这一方面，最重要的是建立起法制化的选拔领导人才的机制。一则解除人治情形下的任人唯亲的用人模式，不至于使具备领导才能的人才被无辜埋没；二则通过法制化的方式建立起规范的、客观的、任人唯贤的领导人才选拔体系。 第二，要建立起适宜的选拔领导人才的畅通渠道，要用多种多样的方式、方法，使具有领导才能的人走上领导岗位。在这方面，首先要走出单纯地以道德的眼光看人的误区；对一个领导者来讲，要具备较高的道德水准，是一个适当的要求。但是，这并不意味着任用一个领导者，这个领导者必须是一个道德上的完人。"人无完人，金无赤足"，是说用人时要辩证地看人。 (2)领导者的知人善任 任用合格的领导人才、是构成高水平的领导活动的首要条件。但是，只强调这一点是不够的。因为，一个领导者走上领导岗位，还得要明白他的职责究竟是什么才行。一方面，他的决策水平高低，影响他的权威『性』领导。另一方面，他是否具有"慧眼识英雄"的能力，能否将下属中的人才选拔出来，并让其担负工作重任，则制约他的领导绩效。但将两个方面结合起来看，一个领导者的决策水平，实际上也与他能否充分运用决策智囊一类"外脑"紧密相关。从这个角度讲，领导者的知人善任，就显得格外重要。 2.如何做到"善任" 领导者应从以下两方面入手，努力做到知人善任： (1)正确的用才观 因事设人，量才任职的原则，要求就事择人，就能授职，使得组织内人事相宜，做到事得其人，人尽其才。要做到这一点，一是要设计科学合理的职位，二是要掌握干部的类型，三是要对号人座，授以职权。 领导者应该用心分析每个干部的特点和能力，分析其长处是什么，他能做得最好的工作是什么，尽可能将其放在最能发挥他的优势的岗位上。决不能用非所长，勉为其难。 用人之道就是明责授权。领导者和人事管理部门经过深入了解考察之后选拔出来的人才，就要充分信任他们。所谓充分信任，就是在他们工作范围内授给一定的职权，做到有职、有权、有责，使其放手工作，充分发挥聪明才智，努力去实现预定的目标。 春秋战国时期的齐桓公曾向管仲请教如何防止有害于霸业的行为，管仲回答："不能知人，害霸也；知而不能任，害霸也；任而不能信，害霸也；既信而又使小人参之，害霸也"。在他看来，对人才的信任与任用是同样重要的。 人才使用是一个人才输出过程。任何一个系统，如果只有输出而没有输入，那么这个系统就无法维持，就会丧失应有的功能。为了使人才保持、增长报效祖国的才能，每一个领导者都必须重视人才的才能输入，重视人才的培养。除有计划地让他们进行系统的学习进修外，更好的是采取多种形式，在实际工作中进行培养和锻炼，不断增强其适应飞跃发展的新形势的能力。 优秀的领导者，不仅要善于发现人才、使用人才、培养人才，还要具有推荐人才的美德。这就是要求在自己领导的组织中，要随时随地注意发现人才，把高于自己的人才推荐到上级或其他领导岗位上去。 (2)建立正确的用人保障制度 要建立正确的用人保障制度，可以从以下几种制度入手： 1考核制与奖惩制 考核制度，是指对一定职位的人才的德才素质、工作能力、工作表现和工作成绩进行考察。审核和评价的一项制度。考核的内容主要包括德、能、勤、绩四个方面，最重要的是考绩。考核人才的目的，是为了全面正确地了解和掌握人才的思想政治情况，及其业务水平和工作能力，分清被考核者的功过是非，做到合理地使用人才，有计划有目的地加以培训提高，或给予必要的奖励和惩罚，以鼓励先进，鞭策后进。 奖惩制度，是对有突出成绩的人才给予物质奖励或荣誉，对犯有错误的人才给予必要的惩处的一种制度。 2交流制和回避制 交流制度，是指对人才实行有计划有步骤的定期交流的一项制度。人才交流包括领导人才的交流和科技人才的交流。关于科技人才的交流，应改革专业技术干部的管理制度，按照"人尽其才，用其所长"的原则，促使专业技术人才合理流动。 干部回避制度，是指对领导者的近亲或直系亲属避免在同一个单位做有从属关系或有监督关系的工作的一种制度。实行这种制度总的原则是：有夫妻、夫妻双方三代直系血亲及儿女姻亲关系的工作人员，不得在有直接领导关系或直接监督关系的单位担任领导工作。 3任期制和离（退）休制 任期制度，是指规定某些职位的工作人员任职起止时间的制度。任期届满后其职务、职权、职责自然取消。任期制既适用于领导干部，也适用于专业技术干部。 离休退休制度，是指担任一定职务的人才，或工作人员到了一定年龄并服务一定年限后，离职或退职休养的一种制度。离休与退休的区别在于：离休是退休中的一种特殊待遇，只有建国前参加革命、符合规定条件的干部才能享受。 3.案例：身临其境话"考官" 2000年春天，当人们打开3月1日的《大众日报》，一条振奋人心的消息扑面而来，山东省省直机关拿出18个副厅级空缺职位，采取推荐和考试相结合的办法，面向全社会进行公开招考。这是山东省委自1996年6月"一推双考"19名副厅级领导干部以来，在全省范围内组织的第二次厅级干部公开竞争。当招考简章一出，短短几天里，全省报名人数就达2400多人，平均每个职位近140人报考。面对如此大的领导干部选拔任用动作，面对如此重要的组织人事制度改革，在山东大地。从机关到基层，从企业到农村，众人齐口称赞：好、好、好。 六、领导艺术 作为一个成功的领导者，一定要懂得一定的领导艺术，尤其在对待下属方法，应该懂得如何表扬下属；如何批评下属。 1.表扬下属的方法 著名学者帕金森说过：请千万不要怕表扬人，这是促使人们更加努力工作的最好办法。著名企业家玛丽·凯·阿什指出："这种表扬确实能够奇迹般地增强一个人的信心，由于我们对每一个细小的成绩都加以表扬，被表扬者就有信心作出更大努力。于是，小成绩为大成功铺平了道路。"因此，领导者要掌握表扬下属的方法与艺术。 (1)实事求是，坚持"五不" 要使表扬起到张扬正气，鼓舞斗志，激励先进，鞭策后进的作用，领导者表扬下属，一定要实事求是，为此就要坚持做到"五不"。 1表扬不凭主观印象。领导者是否表扬下属，主要看下属的实际表现，而不能凭领导者的主观印象。 某机关有一名干事有时说话不注意场合，给领导者留下不好的印象。虽然这名干事工作积极，不怕吃苦，并取得了突出成绩。但由于领导者对他有不好的印象，所以根本不表扬他。结果使这位干事，感到"在这种环境中工作，怎么干也没好"，工作积极『性』日减。后来，领导者客观地分析了他的情况，如实地表扬了他，充分肯定了他的成绩，使他精神振奋，干劲倍增，工作越做越好。 2表扬不求全责备。有的领导者认为表扬的下属如果有缺点『毛』病，就会失去榜样的作用，因此，对表扬对象总是求全责备，强调表扬对象要完美无缺，结果影响了工作的开展。 中国人民解放军某部有一位教导员，对下属过于挑剔，要求下属要十全十美，使表现好、成绩大的人因为有这样那样的一些缺点，而得不到表扬，影响了下属的积极『性』，使其主抓的工作死气沉沉。而另一位教导员能够用人所长，容人所短，发现下属的优点和成绩，及时给予表扬，并树立了一批先进典型。对下属的缺点『毛』病，他及时指出，热情帮助，调动了下属的积极『性』，使其主抓的工作很有起『色』。 3表扬不任意拔高。有的同志认为，表扬是对好人好事的赞扬和提倡。过头点，拔高点，赞扬的下属心里热乎，对群众有很大的推动作用。所以在表扬时添枝加叶，随意拔高。 4表扬不可盲目行事。领导者表扬下属，要进行调查研究，分析被表扬的下属的行为动机，切不可不搞清实事真象，就盲目行事。 有一个干部为了"干出点名堂，创造出实绩"讨好上级领导者，便热衷于搞形式主义，作表面文章。虽然做了一些工作，也是为了写材料受表扬。领导者在大会上表扬他之后，群众议论纷纷。有的说："真干的不如假干的"。有的说："会干的不如会吹的。"有的说："真抓实干的不如虚张声势的。" 5表扬不能搞平均主义。表扬是对先进人物的赞扬和肯定。在一个部门或单位不可能个个都是先进人物，因此表扬只能对一部分人。 (2)掌握情绪，区别对待 情绪影响和制约着人们的兴趣和追求，影响和制约着工作效率。领导者在表扬下属的时候，注意掌握下属的情绪，根据下属不同的情绪，采取不同的对策。 (3)贵在情真，重在及时 "感人心者，莫过于情"。感情不仅对人们的心理有很大的影响，而且能够支配人们的行动。对于同一名下属的同样的先进事迹。领导者情真意切地表扬和虚情假意地表扬其效果大不一样。情真意切地表扬会使受表扬的下属感到自己的事迹得到领导者的赞赏，引起领导者的重视，他的表扬是发自内心的，从而受到鼓舞和鞭策；情真意切地表扬也会使他人受到感染和触动，主动地向受表扬的下属学习。虚情假意地表扬会受表扬的下属感到自己遭到戏弄，当然谈不上受到鼓舞和鞭策；虚情假意地表扬还会使其他人怀疑事迹的真实『性』，更谈不上向受表扬的人学习了。 2.批评下属的方法 作为一个领导者，批评下属时应做到如下几点： (1)刚柔并举，相得益彰 严厉的带有"火『药』味"的批评，能引起人们思想上的震动，深知错误的严重『性』；语重心长的启发和开导，能使人们明辨是非，知道在何处。领导者批评错误严重，给事业造成很大损失的下属时，要把二者紧密地结合起来，使犯有严重错误的下属，既深受触动，又心悦诚服地承认自己的过错。 (2)言简意赅，点到为止 "妙语精言，不以多为贵"。领导者在批评下属的过错时，经常要用听起来简单明了、浅显易懂，实际上含意深刻，耐人寻味的语言，使出现过错的下属经过思考，从中得到批评的信息并很快醒悟，接受批评，改正过错，吸取教训，不断前进。 1959年，因为水利工业取得了较大成绩，水利电力部在密云水库附近建立了一座水利展览馆。周恩来同志听说后，就问水利电力部负责同志有没有这件事，当周恩来听说确有其事时，他摇摇头，只说了一句话："没想到你们会做这样的事。"一石激起千层浪。周恩来同志这句言近旨远的话，不正是对有关负责同志的批评吗？所以当时有关负责同志就感到辜负了周恩来总理的一贯教导，内心非常沉痛。 (3)旁敲侧击，触动思想 领导者有时不直接批评下属的过错，而是用一种含蓄的语言，进行旁敲侧击，使出现过错的下属在思考中触及灵魂，认识过错，接受批评。 1953年11月的一天，谷牧同志向周恩来同志汇报工交生产等方面的情况。由于汇报的一些数字是刚刚汇总起来的，谷牧等同志还记不清，在汇报过程中出现了一些尴尬的场面。有时谷牧同志正汇报着，周恩来同志突然问起前面的数字，谷牧等同志就忙着翻本子。周恩来同志便笑着说："不用翻了，我记了，是xxxx吧？"待谷牧同志翻到一看，正是这个数字。当时谷牧同志想周恩来同志可能要批评他几句，而周恩来同志却和蔼地说："搞建设并不比打仗容易。当高级干部的一定要下决心钻进去，由外行学成内行。"谷牧同志回忆这件事的时候，颇有感慨地写道："周恩来同志的这番话，比直接批评更触动我的心灵。有了这次'教训'，在以后20多年中，每次向他汇报工作，我们总要把一些基本数字切切实实地弄清记牢。" (4)直截了当与"反弹琵琶" 领导者批评下属的过错，有时候需要在开门见山地指出错误的严重『性』的同时，又直截了当地指出出现的过错应该由谁负责任。使责任的承担者产生接受批评，改正过错的紧迫感。 1959年11月6日，新华社和《人民日报》公开报道了这一年1月至10月全国工业生产情况，说这10个月工业总产值比1958年同期增长48.7％。这个数字是没有经过中央核实的，这个报道是违反中央规定的。因此，新华社和《人民日报》的负责同志受到周恩来同志严厉的批评。周恩来同志说，新华社和《人民日报》这次捅了一个大漏子。中央从10月份起就一再强调宣传要头脑冷静，要热中有冷，防止重犯去年浮夸风的『毛』病，你们偏偏出了这样的错误。新华社和《人民日报》这次公布十个月工业生产的数字，无论在政治上和组织上都是错误的。周恩来同志还十分明确地指出，新华社和《人民日报》的负责同志既参加书记处和政治局的会议，又经常参加政治局常委的一些会议，对中央的精神应该是了解的，因此对新华社和人民日报社犯这样的错误应负完全责任。周恩来同志的批评使新华社和《人民日报》的负责同志深受触动，他认为这次批评是自己，"一生中受到周总理的最严厉的批评之一"。 七、领导误区 客观事物的复杂『性』和人类认识客观事物所具有的渐进规律，使人们的既有观念常常会陷入这样或那样的一些误区。领导工作也不例外，不仅涉足误区的现象在所难免，而且由于领导工作的特殊『性』，又使领导者陷入误区的机遇往往比其他人的概率要大得多，由此而引发的负面效应也要严重得多。 1.领导误区的危害 领导者在实施领导、进行管理的过程中，无论在何处陷误，都将给工作带来危害。不同之处只是危害部位和程序大小有别罢了。那么，领导误区对事业都有哪些危害呢?概括起来，主要危害表现如下： (1)导致决策失误 领导误区导致决策失误后果的大小，取决于领导陷误的具体误点及其程度。如果在事关全局或发展方向、战略目标这类决策时陷入误区，后果将不堪设想，可能因此而扭曲发展方向，造成管理目标错位，置全局于困境，若是企业，可能会因此而倒闭或破产。如果在局部或一般『性』决策时陷入误区，危害虽然达不到整体受损和影响命运的程度，但也避免不了或多或少的损失，但是企业就不能不影响经济效益，伤害元气。陷误程度与失误后果是成正比的。陷深难以自拔，即使能跳出，代价必定高昂；陷浅易自拔，重新决策挽回损失的可能『性』也大一些，需要的时间和所付出的代价也相对少一点。 (2)导致指挥失误 导致的指挥失误，不仅使指挥意图难以贯彻下去，造成指挥中断、决策实施受阻、『操』作失误，而且还常常表现为指挥者与被指挥者的矛盾、磨擦或对抗、冲突，即表现为被领导者对领导者的不满情绪、严厉批评、强烈反对、消极懈怠，出现指挥不动或逆反行为。指挥没人听，说了没人动，指挥自然就失去了权威和效力，不再灵验了。可见，指挥陷误虽然不像决策陷误那么可怕，但也绝对不可小视，不然照样可以酿成大患。 (3)导致控制失效 领导误区导致的控制失效，即失控，其后果是可想而知的。首先，它必然程度不同地使生产或工作秩序遭到破坏，将有序状态陷入无序状态。不论是整体无序还是局部无序，都将给生产或工作造成重大影响，甚至会使决策或计划搁浅或搁置。其次，它必然造成或轻或重的经济损失。因为任何一项决策或计划的实施，都要耗费一定的人力、物力和财力，一旦搁浅或搁置，就会造成前期投入的浪费，而排除阻碍又必然要再次投入，这就使决策或计划的实施成本加大。如果再次投入的负担超出单位经济承受能力，后果就会不堪设想。 (4)导致竞争失利 企业领导一旦陷入误区，都将使企业在竞争中败北，遭受重创，输给对手。创的轻，暂时处于不利地位，还可以卧薪尝胆，东山再起；创的重，就会元气殆尽，甚至无法生还。 克莱斯勒汽车公司原美国三大汽车公司之一，但因1974年和1979年两次石油危机中经营有误，负债达12亿美元，濒临破产。对此，新任总裁李·艾何卡并未束手待毙，等候清算，而是采取了一系列的风险决策，1982年便扭亏为盈，1984年又恢复了该公司原有的地位。这是国际上企业竞争中反败为胜的典型案例，发人深省。 (5)导致形象失宠 处理公共关系，对企业形象的树立至关重要。常言道，得道多助，失道寡助，和气生财一个企业，如果没有良好的社会关系，得不到大众的喜爱。信任和赏识，孤军奋战，处境可翻知。如果经营受挫，遇难，四处无援，八面楚歌，命运更不必待言了。因此，企业领导者必须高度重视公共关系，切忌在认识上陷入误区。在实际处理上，既要恪守原则维护单位利益，又讲究策略保持一定的灵活『性』；既不以强而傲慢，又不要以弱而卑屈；攻（进）要有分寸，守（退）有限度。偏废哪一面都会陷入误区，损害企业形象。 2.如何突破领导误区 突破领导误区，是一个不断提高领导思想、业务素质的过程，也是不断提高领导艺术和领导水平的过程。可供选择的基本途径和主要方法如下： (1)强化角『色』意识 强化角『色』意识，就是强调角『色』认知。通过角『色』认知，树立和修正角『色』行为模式；明确自己应具备的角『色』形象（现实形象和理想形象）和如何承担自己的角『色』责任和义务，以便在实践阶段达到社会认可，成为满意的社会角『色』。 强化角『色』意识，对领导者来说，主要有两条：一是要明确自己扮演的社会角『色』应当具备的心理品质；二是明确自己与群众的关系。就心理品质而论，包括认识品质、情感意志品质和个『性』心理品质。认识品质是领导者有效进行认识活动所必备的各种特定心理特点，是应备的观察力、注意力、记忆力。想象力和思维能力的综合。情感意志品质是领导者对所认识和所做的一切，以及对周围事物的态度体验，即情『操』，包括美感、理智感和意志。 (2)加强理『性』修养 加强理『性』修养，就是从理论上武装自己，养成理论思维的良好习惯。经验证明，好多领导误区的发生都与领导者的理『性』修养不够有直接关系。理论思维差，认识能力弱，必然逃脱下了误区的蒙骗。判断、推理有误，从理智上控制自己行为的能力弱，就没法不上误区的当。 加强理『性』修养，首先是学习马克思主义理论。掌握马克思主义哲学，确立辩证唯物主义的世界观和方法论，防止和克服唯心论和形而上学。 其次是学习邓小平理论，搞清楚究竟什么是社会主义，在中国应当怎样建设社会主义等一系列理论和实践问题。再次是学习和研究领导科学理论，了解领导方法和艺术，掌握领导规律。 (3)消除世俗观念摆脱经验主义 摆脱经验主义，一要刻苦学习掌握一些必要的管理知识、管理规律。二要研究现实，有市场经济理论和管理理论的指导，有对经营实践的深刻了解，企业领导者就能避免不少误区。 (4)提高专业技能和管理水平 提高专业技能和管理水平，离不开学习和实践。干什么就要学什么，当书记的就要学党建理论，掌握思想政治工作的一套理论和方法；当厂长(经理)的就要学业务，懂生产，会管理；管理科研的本身就应当是专家。一句话，领导者必须是业务内行、技术能手和管理专家，既能动嘴又能动手，说起来头头是道儿，做起来得心应手。只有这样，方能突破因业务不精而陷入的领导误区。提高管理水平，还应当学点管理学和公共关系学、市场营销学、经济法学等基本知识，弥补业务盲点。有进出口业务的企业，领导者还应当掌握有关的对外贸易知识。 (5)克服『性』格特点净化自我心灵 实践证明，领导误区不仅来自领导主体的理论匮乏、角『色』意识淡薄、世俗观念和经验主义浓重、自身『性』格弱点、专业技能和管理水平不足，而且也与自我心灵不纯有关。净化自我心灵，就是加强党『性』锻炼，努力改造主观世界。 净化自我心灵，首先要强化事业心、责任感，消除重官心态。领导者应当牢记，是党的事业的需要才有了自己的社会角『色』，是党和人民的信任和重托才赋予自己这样一种重要的社会角『色』。既然承担了这种社会角『色』，就必须对党和人民高度负责，不能谋官心切尽责心差。净化自我心灵，就要健康自我人格。优秀的品质和高尚的人格，是无声的语言，也是无穷的魅力。净化自我心灵，还应当注重礼貌和作风修养。要谦恭和蔼，平等待人，与人为善，表里如一，言行一致。对群众要有高度责任心、同情心，尊重他们的自尊心和首创精神，关心他们的疾苦冷热。 在MPA中成长--公务员篇 第七课行政法治 一、行政主体 行政主体是指享有国家行政权，能以自己的名义从事行政管理活动，并能独立地承担由此而产生的法律责任的组织。1.行政主体的特征 根据行政主体的定义，行政主体具有以下三个特征： (1)行政主体是享有国家行政权，实施行政活动的组织。必须明确，行政主体是一定的组织，它是按照特定的结构形式和活动规则形成的社会组合体，个人（包括公务员）不能成为行政主体。但是并不是所有组织都能成为行政主体，只有行使国家行政权，以行政管理为职责并由此实施行政活动，才是行政主体。在我国，行政机关和法律、法规授权的以外的其他国家机关，享有立法权的国家权力机关，享有审判权的人民法院，享有检察权的人民检察院，以及企事业单位，由于不享有宪法和法律赋予的行政权，因而不能成为行政主体。 (2)行政主体是能以自己的名义实施行政管理活动的组织。所谓以自己的名义实施行政管理，是指行政主体必须具有独立的法律人格，能独立地对外发布决定和命令，独立采取措施，独立参加行政复议和行政诉讼活动。不能以自己的名义独立实施行政管理的组织不能成为行政主体，如行政机关内部的各种组成机构。 (3)行政主体是能够承担其行为所产生的行政法律责任的组织。一个组织是否能成为行政主体，主要看其是否由其本身对外承担行政活动所产生的法律责任，如果仅仅实施行政活动，但并不负担由此而产生的法律责任。那么，这个组织就不是行政主体。例如，某个社会团体可能接受行政机关的委托从事公务活动，但该社会团体并不承担由此而产生的法律责任，而是由行政机关承担。受委托的社会团体尽管在实施行政活动，但它并不因此而成为行政主体。 2.行政主体的分类 在我国，可以成为行政主体的组织很多，如各级国家行政机关，得到授权的企事业单位、社会团体及其他社会组织等。根据取得行政主体资格的方式不同，我们可以将行政主体划分为职权『性』行政主体和授权『性』行政主体两大类型。 职权『性』行政主体是根据宪法和有关组织法的规定，一经合法成立就取得行政职权，并实施行政管理的组织。职权『性』行政主体的行政职权随着组织的合法成立而自然形成，无须由其他组织授予。获得职权『性』行政主体资格的法律依据是宪法和有关组织法，如《国务院组织法》，《地方组织法》。因此，职权『性』行政主体只能是国家行政机关。对职权『性』行政主体而言，根据宪法和有关组织法的规定获得行政主体资格，并不意味着就当然具有了行使所有行政职权的能力。有行政主体资格的行政机关，具体行使哪一项行政职权，还需要由法律、法规明确规定。但这主要涉及权限划分问题，并不涉及主体资格，因此，无行政主体资格而行使了行政职权，属于主体不合法，有行政主体资格而行使了其权限范围以外的行政职权，属于行政越权，当然，如果是行政主体之间的公务委托，则另当别论。 授权『性』行政主体是指根据宪法和有关组织法以外的行政法律规范的授权而实际从事行政管理活动的组织。获得授权『性』行政主体的法律依据是宪法和有关组织法以外的单项的法律、法规。根据宪法和行政法的一般传统理论，国家行政权只能由国家行政机关行使，其他组织和个人均无权行使，但是到了现代社会，随着『政府』行政管理职能的扩张，管理范围的扩大，各国逐渐把一部分行政权通过授权的方式授予一些组织行使，以便及时有效地实现『政府』行政管理的任务。因此，凡依行政法律规范的授权而取得行政主体资格的组织，如行政机关的内部机构。企事业单位、社会团体等，都可成为授权『性』行政主体。授权『性』行政主体资格往往同授权法所授予的权限密切联系在一起。根据授权法的规定，它只能在授权法所授予的权限范围内行使职权，而这同时也意味着它仅仅在该职权范围内具有行政主体资格，如果超出职权范围，则意味着主体不合法。因此授权『性』行政主体的主体资格和权限范围是由同一行政法律规范规定的。 3.行政职权 行政主体是国家行政权的执行者，在具体的行政法律规范中，行政主体享有的行政权被分解为行政主体的各种行政职权，行政职权是国家行政权的表现形式，是行政主体实施国家行政管理活动的职能。行政职权又属于行政主体，相对于不具有行政职权。 行政职权可以分为两大类，一类是国有职权。依行政主体的依法设立而产生，并随行政主体的撤消而消灭。另一类是授予职权，来自于法律、法规的授权，它既可因授权法的收回授权而消灭，也可因行政主体的撤消而消灭。 4.案例：从一起诉讼案中引发对原告主体资格的思考 备受关注的浙江省临海市城关镇人民『政府』任免临海市第四建筑公司经理、副经理一案，两审法院均裁定原告陈永明不具有主体资格，引起法学界的争议。这里就原告是否具有主体资格，此案应当如何处理，谈些粗浅看法。 原告陈永明是临海市第四建筑公司（下称四建公司）副经理，1997年底，原公司经理陈永清办理了退休手续，公司由副经理陈永明主持，但未办理法人变更手续。1999年2月2日，四建公司中层干部一致推举陈永明为公司经理（法定代表人）。1999年2月3日，临海市城关镇人民『政府』突然下发了城镇（1999)15号文件，免去经理陈永清及原告的副经理职务，同时任命非四建公司职工陈江云为经理，任命该公司经理助理陈崇军为副经理。2月8日，四建公司召开职工大会，选举陈永明为经理、法定代表人。陈永明认为，城关镇『政府』这一任免通知，侵犯了自己的合法权益和公司的经营自主权，遂向法院提起行政诉讼，要求撤销行政机关该项具体行政行为。一审法院认为，四建公司系集体所有制企业，原告并不是四建公司的法定代表人，以个人名义起诉要求撤销被告所作的任免通知无法律依据，裁定驳回原告的起诉。原告不服提出上诉，二审法院认为，原告以个人名义提起行政诉讼，不具有原告主体资格，作出维持原裁定的终审裁定。 (1)对原告主体资格的争议 第一种意见认为，陈永明不具有原告的主体资格，不能以个人名义提起行政诉讼，理由是，按照现行法律、法规的规定，认为侵犯企业经营自主权提起的行政诉讼，只能由原任或现任法定代表人、职工大会,董事会或过半数的职工以企业的名义提起。第二种意见认为，原告陈永明具有主体资格。 (2)任免通知侵犯了原告的何种权利？ 对于被告城关镇『政府』所作的任免通知，属侵犯企业经营自主权，部分行政法学专家作了肯定，但对"任免通知"侵犯了原告的何种权利，各界争议较大。法院内部对此亦存在两种不同的意见。一种意见认为，被告的具体行政行为侵犯了原告的人身权、财产权。另一种意见认为，被告的具体行政行为构成了对临海四建公司经营自主权的侵害。 随着我国政治体制改革的深入和社会主义市场经济体制的逐步完善，行政机关将从"管理型"向"服务型"转化，因政企分离而发生侵犯经营自主权的行政案件不断发生，人民法院审理这类案件时，必须注意社会效果，而良好的社会效果是以公共利益及全局利益为前提的，这种仅以个别企业或行政执法机关的局部利益来衡量社会效果的做法，显然是错误的。 二、国家行政机关 我国是社会主义国家，国家的一切权力属于人民，人民通过民选的代议机构行使国家权力。我国人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会及地方各级人民代表大会。全国人民代表大会是最高国家权力机关，其他国家机关都由它产生，对它负责并受它监督。宪法第85条规定："中华人民共和国国务院，即中央人民『政府』，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。"宪法第105条规定："地方各级人民『政府』是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关。"1.行政机关的概念和特征 我国国家行政机关是指按照宪法和有关组织法的规定设立的，依法行使国家行政权力，对国家各项行政事务进行组织和管理的机关。行政机关与其他国家机关共同构成了国家机构的整体，都是行使国家权力，执行国家职能的机关。行政机关具有如下基本特征： （1）行政机关是国家权力机关的执行机关。国家行政机关就其『性』质而言，具有从属『性』。 （2）行政机关在组织体系上实行领导-从属（命令-服从）制。 （3）行政机关的管理活动通常是主动的、经常的和不间断地进行的。 （4）行政机关在领导体制和活动方式上实行行政首长负责制，行政首长拥有最终决策权。而其他国家机关在行使职能时通常采用会议制的形式，如国家权力机关定期召开会议，讨论议案，一般议案都必须由人民代表大会全体代表的过半数通过。 2.国家行政机关的分类和结构 国家行政机关具有各种不同的类型，对此可以根据不同的划分标准进行分类。如根据行政机关的职能和作用的不同可将行政机关分为决策机关、执行机关、监督机关、咨询机关、辅助机关；根据行政机关行使职权的方式和程序的不同，又可将行政机关分为首长负责制机关和委员会制机关等等。 作为整个行政机关体系，其内部必须层次清晰、分工合作、职责分明，这样，其内部的各种机构之间才能紧密联系，互为条件，互相配合，形成一个有机的统一整体，才能提高行政机关工作的整体效能。所谓行政机关的结构是指构成行政机关基本要素的组合方式，它包括行政机关的纵向层次结构和横向部门结构两种方式。 我国的国家行政机关体系从纵向结构来看总体是呈金字塔形：居于最高层的是国务院，第二层为省、自治区、直辖市的人民『政府』；第三层为设区的市、自治州的人民『政府』；第四层为不设区的市、县、自治县的人民『政府』；第五层为乡、镇、民族乡的人民『政府』。此外在省、自治区人民『政府』之下设立地区行署，在县、自治县人民『政府』之下设立区公所以及在市、市辖区人民『政府』之下设立街道办事处作为相应地方人民『政府』的派立机关。 3.中央行政机关 中央行政机关即国务院，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。国务院由行政首长、组成部门、直属机构及办事机构等组成。 (1)根据国务院组织法规定，国务院由总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长组成，实行总理负责制。国务院作为国家最高行政机关，根据《宪法》和《国务院组织法》的规定，拥有非常广泛的行政职权，是我国行政机关体系中最重要的行政主体。 (2)国务院范围内的管理权限。部门管理的行政业务比较专业化，工作内容相对单一，往往通过本组织系统便可完成。如对外经济贸易合作部、国内贸易部、电子工业部等。委员会所管辖的业务带有综合『性』，往往涉及较多部门，工作内容相对复杂，如国家计划委员会、国家经济体制改革委员会等。 (3)直属机构。国务院直属机构是国务院直接领导下管理各项专门业务的机构，主要负责管理一些专业『性』强，又不便由部、委管理的事项。如国家工商行政管理局、国家物价局、海关总署等。 国务院直属机构的地位较为特殊。一方面它不同于国务院各部、委，依照宪法和有关法律，各部、委的行政首长是国务院的组成人员，而直属机构的行政首长则不是，因而直属机构的地位低于各部、委。另一方面，它又不同于国务院的办事机构，国务院的办事机构是总理的附属机构，如侨务办公室等，其主要任务在于协助总理办理专门事项，原则上属于内部机构，不具有独立的对外行使职能的权力，因而不具有行政主体的资格，而直属机构则具有独立职权和专门职责，可以在主管事项的范围内，对外发布命令和指示。因此，直属机构可以成为行政主体。 三、行政立法行为 行政立法是指国家行政机关依照法律规定的权限和程序，制定行政法规和行政规章的活动。它包含以下几层含义： 第一，行政立法是行政机关的行为。这是从行为的主体来看，行政立法特指行政机关的行政行为。它是现代社会里行政机关不可缺少的重要的行为形式。 第二，行政立法是行政机关依照法定权限和程序所为的行为。行政立法并非行政机关固有的权力，并非行政机关的任意行为，这就要求行政机关必须依据宪法、法律或有权机关的授权进行活动。作为行政行为的一种，越权无效同样适用于行政立法。此外，行政立法还必须依照法定立法程序进行。这是行政立法同其他行政行为的显著区别。行政立法必须经过起草、征求意见、讨论、通过和公布等立法程序，这就使得它与行政处罚、行政许可等由行政机关单方面作出决定的具体行政行为不同。 第三，行政立法是行政机关制定行政法规，行政规章的抽象行政行为。从行为的结果看，行政立法的结果是产生具有普遍约束力的规范『性』文件。这些规范『性』文件并不是针对某个具体的人或具体的事，而是普遍适用。 1.行政立法的分类 依据不同的标准，可以对行政立法作不同的分类。依据行政立法权的来源不同，行政立法可以分为一般授权立法和特别授权立法、依据行政立法权行使的主体不同，行政立法可以分为中央行政立法和地方行政立法。依据行政立法的内容不同，行政立法可以分为执行『性』立法。补充『性』立法和试验『性』立法。行政立法的这些不同分类分别具有不同的意义与作用。 (1)一般授权立法和特别授权立法 行政立法依其立法权力的来源不同，可以分为一般授权立法和特别授权立法。 所谓一般授权立法，是指国家行政机关直接依照宪法和有关组织法规定的职权制定行政法规和行政规章的活动。 所谓特别授权立法，是指依据特定法律、法规授权或者依据国家权力机关或上级国家行政机关通过专门决议的委托，制定规范『性』法律文件的行为。按照传统的授权立法理论，授权立法只发生在立法机关和行政机关之间，是立法机关对行政机关的立法授权。而在我国的立法实践中，授权立法还发生在行政机关的上下级之间。 (2)中央行政立法和地方行政立法 行政立法依据行使行政立法权的主体不同，可分为中央行政立法和地方行政立法。 国务院制定行政法规和国务院各部门制定部门规章的活动称为中央行政立法。中央行政立法调整全国范围内的普遍『性』问题和须由中央作出统一规定的重大问题，如全国『性』治安管理问题、资源问题、环境保护问题、国家安全问题等。中央行政立法，包括中央『政府』行政立法和中央『政府』工作部门的行政立法。 地方行政立法是指一定层级以上的地方人民『政府』制定行政规章的活动。在我国，目前有权进行地方行政立法的机关包括省、自治区、直辖市的人民『政府』，以及省、自治区的人民『政府』所在地的市和国务院批准的较大的市的人民『政府』。 2.行政立法的原则 行政立法原则是贯穿于行政立法的始终，通过各种行政法律规范所体现的一种基本准则。这种准则体现于行政立法过程之中，并统率和指导着整个行政立法过程。 根据我国的法律理论，结合我国的行政立法实践，我们认为下述原则应当作为行政立法的基本原则。 (1)依法立法原则 行政立法必须依法进行。"依法"中的法主要指宪法和法律，但也包括行政法规、地方『性』法规、自治条例、单行条例。依法立法包含四层含义：1依据宪法和组织法规定的权限立法。2依据法律、法规关于问题的规定立法。3依据法律、法规规定的程序立法。4行政紧急立法的行使必须符合宪法所设定的紧急状态条件。 (2)民主立法原则 民主立法原则是指行政机关依照法律规定进行行政立法时，应通过各种方式听取各方面的意见，保证民众广泛地参与行政立法。民主立法原则包括以下几方面内容：1行政立法草案应提前公布，并附以立法说明，包括立法目的、立法机关、立法时间等内容，以便让人民有充分的时间发表对特定行政立法事项的意见。2将听取意见作为立法的必经环节和法定程序。3要向人民公布对立法意见的处理结果。4要正式公布已通过的行政立法文件，对直接涉及公民权利义务的行政立法应特别规定实施时间。5设置专门的行政立法咨询机关和咨询程序，对特别重要的行政立法进行专门咨询，并作为必经程序。6违反民主立法原则的行政立法应当视为无效。 (3)加强管理与增进权益相协调原则 任何行政立法都有其立法目的和指导思想。而行政立法的目的是有层次的。具体行政立法的直接目的可能是为了加强或改善某一领域内行政事务的有效管理；更深层次的目的可能是为了改革、开放、搞活、促进社会主义现代化建设。然而行政立法的终极目的应当是为了实现和增进公民的权益，保护人民的幸福。 四、具体行政行为 1.行政监督 行政监督作为一种间接的管理手段，在行政法治建设中将发挥十分重要的作用。行政法律、法规制定以后，能否得到执行，相对方是否遵守法律、法规，是否执行行政机关的决定、命令，这都需要通过监督检查来反映、查证，缺少这一环节，行政法律秩序的建立也就无从谈起，行政管理的目标也就无法实现。尤其在经济体制改革的今天，观念的更新、体制的转轨尚未彻底完成，强调行政监督更具实际意义。 行政监督可根据不同的标准进行分类。通常的分类有： 以行政监督的对象是否特定为标准，行政监督可分为一般监督和特定监督。一般监督是针对不特定的相对方实施的监督，具有巡察、普查的『性』质，一般监督大多是行政机关的事实监督行为。特定监督是对具体的相对方进行的监督检查。对于同一个行政机关来说，这两种监督可以同时使用，并不截然分开。 以行政监督内容为划分标准，行政监督可分为公安行政监督、工商行政监督、海关监督、资源监督、环境保护监督、审计监督，等等。 以实施行政监督的时期为划分标准，行政监督可分为事前监督、事中监督和事后监督。一般来说，事前监督的作用在于防患于未然，防止违法行为的发生；事中监督的作用在于及时发现问题、纠正违法行为，保护行政目标的实现；事后监督的作用在于对已发生的问题及时进行补救，制止违法行为对社会利益的继续侵害。 以行政监督机构的任务为划分标准，可划分为专门监督与业务监督。 以行政监督与监督主体的职权关系为标准，行政监督可分为依职权的监督与依授权的监督。依职权的监督是行政主体依据自身的行政职责权限所实施的监督检查。依授权的监督是指行政主体不是依据自身管理职责权限而是依据法律、法规授予的行政监督检查权所实施的监督检查。 2.行政处罚 行政处罚是指行政机关或其他立政主使依照法定权限和程序对违反行政法规范尚未构成犯罪的相对方给予行政制裁的具体行政行为。 行政处罚的特征有： (1)行政处罚的主体是行政机关或法律、法规授权的其他行政主体。应当注意两点：1某一特定行政机关是否拥有处罚权和拥有何种、多大范围内的处罚权，都由法律、法规予以明确的规定；2虽然行政处罚权主要是属于行政机关的，但如果经由法律授权或行政机关委托，行政处罚权的实施权亦可由被授权、被委托的组织行使。 (2)行政处罚的对象是作为相对方的公民、法人或其他组织。这一点使之区别于行政机关基本行政隶属关系或监察机关依职权对其公务员所作出的行政处分。 (3)行政处罚的前提是相对方实施了违反行政法律规范的行为。也就是说，只有相对方实施了违反行政法律规范的行为，才能给予行政处罚；再则，只有法律、法规规定必须处罚的行为才可以处罚，法律、法规没有规定的不能处罚。 (4)行政处罚的『性』质是一种以征戒违法为目的且有制裁『性』的具体行政行为。这种制裁『性』体现在：对违法相对方权益的限制、剥夺，或对其科以新的义务。这点使之既区别于刑事制裁、民事制裁，又区别于授益『性』的行政奖励行为或赋权『性』的行政许可行为。 3.行政奖励 行政奖励是指行政主体依照法定条件和程序，对为国家和社会作出重大贡献的单位和个人，给予物质或精神鼓励的具体行政行为。其目的是表彰先进，鞭策后进，充分调动和激发人们的积极『性』与创造『性』。 与其他行政行为相比，行政奖励具有以下特征： (1)行政奖励的实施主体是国家行政机关或法律、法规授权的社会组织。也就是说，行使行政奖励权的主体必须具备行政主体资格。这样，行政奖励便可以区别于一般企业、事业单位内部的奖励。 (2)行政奖励的目的在于表彰和鼓励先进，鞭策和推动后进，调动和激发人们的积极『性』和创造『性』。 (3)行政奖励的对象十分广泛。凡在不同岗位上对国家和社会作出重大贡献或模范遵纪守法的集体和个人，均可成为行政奖励的对象。根据我国法律规定，外国人或无国籍人若在我国作出显著贡献者，亦可由国家行政机关予以奖励。这点可以区别于行为对象为特定中国公民的行政给付。 (4)行政奖励的内容是给予奖励者些物质利益或精神利益，即物质奖励或精神奖励。大多数情况下二者合并采用。 (5)行政奖励的『性』质是行政主体依照法律、法规的规定，赋予受奖励者以奖励『性』权利的一种无强制执行力的具体行政行为。亦即行政奖励是一种法定奖励行为，是依法赋予受奖者以奖励『性』权利，不是行政主体的"恩赐"，受奖励者还可以放弃行政主体给予的权益，正是从这个角度讲，行政奖励不像行政处罚等具体行政行为那样具有强制执行力。 4.案例："报告"、"声明"是否属于可诉的具体行政行为？ 某市大染联合化工厂（简称大染厂）原属该市某区下属集体企业，是由某染料厂、某区建筑工程公司和包某（私营企业）三方合作建立的。1996年4月，大染厂经资产评估和所有权益划分鉴证，并经某市工商行政管理局注册登记，改制设立为大染联合有限责任公司（简称大染公司）。同年5月，该公司以原大染厂名义印发了有关文件，对外声明组建大染公司。某区『政府』获悉后，即以《关于某市大染联合化工有限公司组建中违法侵权情况的紧急报告》（简称报告）为题向某市人民『政府』提出报告认为：大染公司的组建，未经上级主管部门同意，也未与企业资产所有者进行协商，侵犯了集体财产所有者的合法权益。与此同时，该区联社和经贸局作为企业主管部门联合发表了《关于对某市大染联合化工厂擅自变更为某市大染联合化工有限公司的声明》（以下简称"声明"）。宣称大染厂改组为大染公司的行为；未按规定的程序申报并得到有关部门的批准，其设立公司的行为属违法变更行为，声明不予承认，并将"声明"在一定范围内散发。9月，原告大染公司以某区『政府』、某区经贸局、联社为被告，以"报告"、"声明"干涉了原告经营自主权为由向人民法院提起诉讼。某省人民法院受理案件后，经过近一年的审理，而后将本案移交下级人民法院审理，在下级人民法院审理期间，原告自行撤诉。 此案法院受理后，对"报告"、"声明"的可诉『性』产生三种不同的观点。一种观点认为，"报告"、"声明"都是针对特定相对人的经营自主权，符合《行政诉讼法》和最高人民法院《关于贯彻执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的意见（试行）》（以下简称《意见》）关于具体行政行为的定义，人民法院应予受理；另一种意见认为，"报告"和"声明"均无约束力、强制执行力，对相对人的权利和义务未造成直接的影响，不应视为可诉的具体行政行为，人民法院也不应做受案处理；第三种意见认为，"报告"和"声明"是否可诉，应从具体情况出发，"报告"作为行政机关的内部行为，不具有可诉『性』。而"声明"则影响了相对人的权利义务，应视为可诉的具体行政行为，人民法院应予受案处理。 五、行政合同 行政主体为实现行政目的而与公民、法人或其他组织之间基于意思一致而缔结的契约，称为行政合同，或称为行政契约、公法契约。 一般认为，行政合同包括三种形态：其一是行政主体相互间的合同；其二是行政主体与相对人之间的合同；其三是特定领域中受行政主体支配的行政相对人之间的合同。行政法学研究的行政合同，主要是第二种形态的合同，即行政主体与行政相对人之间签订的合同。 1.行政合同的特征 根据我国的法律理论，结合行政主体，行政合同具有以下几个方面的特征： (1)行政合同的一方主体为行政主体。行政合同的行政『性』首先是由主体决定的，即在行政合同法律关系中必有一方主体是行政主体。行政合同实质上是行政主体通过与相对人协商的方式来行使其对国家和社会公共事务管理职权的表现。 (2)行政合同是以公法上的效果发生为目的的合同。行政合同不同于民事合同，是行政主体实施行政管理，实现国家、社会公共利益的特别方式。 (3)行政合同是基于当事人意思一致而成立的合同。虽然行政合同是行政主体行使其对国家和社会公共事务管理职权的一种方式，但其成立前提是合同双方意思表示一致。在这一点上行政合同区别于一般行政行为。 (4)行政合同贯彻行政代益权原则。行政合同中行政代益权的行使是有条件的，要受公平、合理、合法原则的支配。行政主体非因相对一方当事人的过错而解除合同，导致相对人财产上损失的，其应承担赔偿或补偿的责任。 (5)行政合同纠纷通过行政法上的救济途径解决。在我国，民事合同纠纷由民事审判庭审理，经济合同纠纷再经济审判庭处理，而行政合同纠纷的处理途径尚未明确。 2.行政合同的种类 依据不同的标准，可以对行政合同作不同的分类。行政合同的不同分类分别具有不同的意义与作用。 (1)根据行政关系的范围不同，行政合同分为内部合同和外部合同。前者是指行政机关与行政机关或行政机关与其工作人员之间签订的合同。后者是指行政机关与行政相对人之间签订的合同。 (2)根据合同内容的不同，行政合同分为承包合同、转让合同和委托合同等。承包合同是指基于行政管理与被管理关系，明确规定双方权利义务，约定由相对人承揽某种行政事务的合同。通过合同形式明确双方权利义务，并不因此而改变双方管理与被管理关系的『性』质。 (3)其他分类方法。根据合同是否具有给付内容，行政合同可分为有金钱给付内容的合同和无金钱给付内容的合同。根据行政机关的职务范围不同，行政合同可分为各种专业管理合同，如工业管理行政合同、交通管理行政合同、农业管理行政合同、文化管理行政合同等。 3.行政合同的作用 在我国，行政合同的观念与方式的导入，与行政管理体制改革和市场经济责任制思想的出现相联系，特别是从计划经济向市场经济转轨而引发『政府』职能和管理手段变化。国家所有权和经营权分离，行政机关管理国家和社会公共事务的方式也相应地发生了重大变化，出现了行政机关之间或者行政机关和公民、法人或其他组织之间以双方意思表示一致而确立行政法律关系的非权力『性』的行政合同行为。行政合同是一种富有灵活『性』和现代『色』彩的管理形式，具有刚柔相济的优点，可以较好地发挥行政主体和行政相对人双方的主动『性』和创造『性』，有利于国家行政目的的实现。作为对行政命令、行政处罚、行政强制等传统管理手段的重要补充形式，行政合同的观念受到关注并在实际行政管理中广泛运用，在建立和发展社会主义市场经济中发挥着越来越重要的作用。 (1)行政合同有利于更好地实现国家行政目标，有利于避免互相扯皮、推诿，杜绝不负责任的官僚主义作风。行政合同是行政主体为实现国家行政目标而采用的一种行为方式，因而行政合同的一方当事人行政主体，在行政合同的订立或履行过程中，始终起着主导作用。在行政合同的履行过程中。行政主体可以根据具体情况的变化而单方面地修改、中止甚至解除合同，以保障公共利益即行政目标的实现，而行政合同相对一方当事人的契约自由权就要受到相应的限制。虽然行政合同中存在着行政主体和相对一方当事人之间的地位上的不平等，但是，订立行政合同可以使行政主体和相对人的权利义务相对确定和明晰，合同内容对当事人双方均是一种限制和制约。因而，行政主体虽然享有行政优益权，但其行为必须受合同规定的制约。给相对人带来损害或损失，行政主体应该给相对人以相应的赔偿或补偿。 (2)行政合同有利于行政相对人更好地发挥积极『性』和创造『性』。在文化、科研、教育、资源开发以及环保。给付行政等领域，用简单、强硬的行政命令手段，往往难以达到理想的行政目标。采取行政合同的方式，既便于实现行政目的，又保留了制裁对方违约行为的权利，可以避免相对人不负责任、不认真履行合同的弊端，而其优惠待遇等一系列利益机制，可以激励相对人充分发挥其主观能动『性』和最大的创造『性』。正确运用行政合同，可以保证行政权的正确运用和充分发挥行政相对人的积极『性』和创造『性』。 (3)行政合同可以使合同争议投诉有门，解决有据。如果在履行行政合同中发生争议，当事人可以据此向人民法院提起诉讼，寻求法律保护或救济。 此外，由于行政合同中往往伴随着对相对一方当事人的极大的利益机制，在竞争激烈的现代国家中，谁能成为行政合同的相对一方当事人，往往就意味着其将在竞争大『潮』中脱颖而出，至少意味着其社会地位和经济地位在一定程度上获得了保障。因此，在行政合同领域最容易产生腐败。鉴于此，如何抑制行政合同的负面作用，是各国行政法学所面临的现代课题之一。 六、行政指导 行政指导，是指国家行政机关在其所管辖事务的范围内，对于特定的人、企业、社会团体等，运用非强制手段获得相对人的同意或协助，指导行政相对人采取或不采取某种行为，以实现一定行政目的的行为。 1.行政指导的方式和类型 行政指导，通常采用说服、教育、示范、劝告、建议、协商、政策指导、提供经费帮助、提供知识、技术帮助等非强制『性』手段和方法。 依其作用，行政指导一般可以分为助成『性』行政指导、规制『性』行政指导和调整『性』行政指导三大类。 (1)助成『性』行政指导，是为相对人即公民、法人和其他组织出主意的行政指导，故又称为出主意的行政指导。对于助成『性』行政指导，只要相对人提出申请，行政机关如没有正当理由，一般不得拒绝。 (2)规制『性』行政指导，是指为了维持和增进公共利益，对违反公共利益的行为加以规范和制约的行政指导。 (3)调整『性』行政指导，是以调整相互对立的当事人之间的利害关系为目的的行政指导。此种行政指导，以行政机关在法律上对当事人某方或双方有一定的权限为基础。 2.行政指导的特征 根据行政指导的定义，行政指导具有以下特征： (1)非强制『性』。一般说来，行政管理相对人对于行政指导，没有必须服从的义务。相对人认为行政指导合情合理，便服从之；反之，认为行政指导有悖于情理，也可以不服从，行政机关不得加以强制。 (2)事实行为『性』。行政指导不具有强制『性』，行政机关和相对人之间不产生任何法律意义上的权利义务关系，发生任何法律效果。当然，根据法律规定，行政指导有时也产生一定的法律效果。当法律规定实行一定的权力限制之前必须采取行政指导时，行政指导便作为权力限制的事前程序，产生行政程序上的效果。 (3)能动『性』。行政指导是行政机关指导相对人采取或不采取某种行为的活动，具有积极的能动作用，既可以基于相对人的申请作出，也可以由行政机关根据形势的需要能动地实施。 (4)行政机关的优越『性』。任何类型的行政指导关系的形成，均依赖于情报、知识和观念等，而相对人在这些方面明显处于劣势。行政指导关系中行政机关的优越地位，是以事实上确保该行政指导实效『性』的法律＿上的权限为背景的。 3.社会主义市场经济与行政指导 我们可以从以下两个方面来分析社会主义市场经济与行政指导的关系。 (1)市场经济条件下行政指导的必要『性』。社会主义市场经济，是『政府』在尊重市场规律的同时，对经济予以适当干预和控制的混合经济。不过，『政府』的干预和控制，不再是依靠指令『性』计划，而主要运用指导『性』计划。通过指导『性』计划，在引导和共同磋商的基础上，使国家的总体计划和企业的自主安排有机地衔接起来。另一方面，企业要在激烈竞争的社会环境中求生存，必然自觉自愿地创造『性』地贯彻指导『性』计划。在这种关系中，国家行政指导的正确运用，既可以实现国家的宏观调控，又可以达到搞活经济的目的，使全社会经济活动健康发展。 (2)我国行政指导的政策基础和法律依据。我国在政治，经济和社会生活方面，早已存在大量的行政指导，"从群众中来，到群众中去"，是中国『共产』党一贯倡导和诚实履行的工作方法。党和『政府』在管理国家事务中，强调从实际出发，实事求是。注重调查研究，并通过先行试点，分类指导，总结推广等步骤来推动各项工作。 4.行政指导的积极作用与消极作用 行政指导作为一种行政机关指导相对人采取或不采取某种行为的活动，具有积极的能动作用。 (1)行政指导的积极作用 1弥补作用。从理论上讲，行政指导在法律上不具有强制力，是一种事实行为。尽管行政指导中也存在着根据规定实施的情形，但大多数行政指导是在没有明确的法律依据的情况，由行政机关依据其适当判断而随时付诸实施的。 2规范、调整作用。行政指导可以对危害公共利益或妨害公共秩序的行为加以规范，防患于未然。当企业相互问或企业与居民之间发生的利害冲突有可能影响经济和社会秩序，或影响公共福利的实现时，行政机关可以通过行政指导，使双方互让、协作，化解对立和矛盾。 3引导、帮助、促进的作用。行政机关通过一定的政策或计划，其本身对相对人具有较大的引导作用。行政指导的实施，有利于帮助、促进和保护相对人的利益，从而使经济、科技、社会向正确、先进的方向发展。 (2)行政指导的消极作用 行政指导存在的消极作用大致可以归纳为：1削弱企业自身的责任意识，甚至削弱行业的自治能力；2行政指导的科学『性』有待提高；3有时可能违背以消费者为核心的公众利益；4行政指导中有时会介入不合理的政治因素；5行政指导的责任往往难以明确。 最后一点是行政法学者最为关注的一个问题。特别是法定外的行政指导，由于不受法的制约，完全依据行政机关的判断，有时难以明确责任的所在，有时甚至因行政机关的专横而导致损害相对人权利和利益的结果发生。 七、行政程序法 行政程序法是指调整和规范行政主体作出行政行为的过程、步骤和方式的法律规范的总称，它是行政程序法制化的结果。 1.行政程序法的特征 行政程序法具有以下特征： (1)行政法的调整对象是行政主体的行政行为。 行政行为是相对于立法行为和司法行为而言的。立法行为由宪法、立法法、组织法和立法机关的议事规程，司法行为由各种诉讼法规范，行政行为则由行政程序法规范。行政主体的行使行政权，作出行政行为必须遵循行政程序法。 (2)行政程序法的内容是规范行政行为的方式、步骤、顺序和时间等。 行政程序法是规范行政主体作出行政行为时所应遵循的程序『性』要求。一般来讲，行政主体有无作出该行政行为的权限及该行政行为的具体内容如何，由行政实体法规定，而如何实施该行政行为则由行政程序法规定。 (3)行政法是关于行政行为程序的所有法律规范的总称。行政程序法分形式意义的行政程序法和实质意义的行政程序法。形式意义的程序法是指完整而统一的行政程序法典，如美国、德国和日本等国的行政程序法典。实质意义的程序法是指所有有关行政程序的法律规范的总和，它不仅包括形式意义上的行政程序法典，而且还包括各种行政法律、法规和规章中涉及行政的法律规范。 2.行政程序法的作用 行政程序法作为一种行政程序法制化的结果。具有以下三个方面的作用： (1)规范行政主体的行政行为 依法行政的原则要求行政主体实施行政行为的活动必须依照法律规定进行，不仅要符合行政实体法的规定，而且还要符合行政程序法的规定。行政程序法正是通过以法定形式设置各种程序规则来规范行政行为的实施，控制行政权力的运行，防止行政主体滥用权力，保障行政行为的公正、准确。 (2)提高行政主体的行政效率 由于行政事务涉及社会公益，很多情况下还具有紧急『性』，因此行政行为不仅要求公正、准确，而且在很大程度上还要求效率。因此，如何恰当地选择行为方式，合理地安排行为步骤，以保证行政行为的快捷、迅速、及时，亦是行政程序法要解决的重要问题。制定科学合理的行政程序法对保障行政行为顺利进行，提高行政效率具有重要作用。 (3)保护行政相对人的合法权益 在行政实体法律关系中，行政主体和相对人权利义务设置的不对等『性』，易使相对人权益受到行政主体违法行为的侵犯。为避免或减少行政侵权行为，行政程序法通讨设置各种事先或事后的程序控制和规范行政行为，保护相对人的合法权益。 3.行政程序法的基本原则 行政程序法的基本原则，是指导行政程序立法及行政执法，并贯穿于所有行政程序具体规范之中的基本准则。 (1)程序法定原则 行政程序法定原则是指行政主体实施行政行为的主要步骤和方法必须以法律，法规规定，行政主体实施涉及相对人重要权益的行为均必须遵循法定程序。程序法定原则是行政合法『性』原则在行政程序领域内的具体体现，它是行政法的最基本原则。 (2)程序公正原则 程序正原则是指行政主体在实施行政行为时应程序上平等地对待各方当事人，避免和排除各种可能导致不平等或不公正的因素。法律的公正只有通过公正的程序才能得到真正的实现。 (3)程序公开原则 程序公开原则是指行政主体在作出行政行为的过程中，应在程序上确保行政相对人有了解并参与与之相关的行政行为的权利。公开化是现代民主对行政的重要要求，程序公开原则正是『政府』活动公开化在行政程序上的具体体现，也是公民参政权的延伸。它对于保证行政权的合法公正行使，保护相对人的合法权益，及提高『政府』工作的透明度和公民对『政府』的信任度都有积极意义。 (4)效率原则 效率原则是指行政程序的制定与执行应以有利于提高行政效率为目标。行政活动的主要目的是为了实现公共利益，而行政管理的效率高低必然会影响到公共利益，因此，确立了行政程序的效率原则同样是十分必要的。 4.案例：违法者负咎逃罚执法者处境尴尬 1999年8月26日，湖北省随州市渔政方紧急通电给207国道公路各市、县渔政方：一辆鄂axxxx号楚凡片平头货车载有国家明令保护的两栖野生动物青蛙，已出其境南下抵武汉。8月26日深夜12.00点钟，湖北省某水渔政站在其境内207国道丽阳段将该车截获。现场发现：该车内乘座2人。系货主骆某和车主胡某，均为武汉市人。车上载货全是用"蛇皮袋"装的鲜活青蛙。随后渔政方将人与车一同带回渔政站，经清点查数：青蛙60袋；总重1400公斤，约2万余只。一次『性』非法收购运输数量之大，极为少见。对此，渔政方当即将车与货（青蛙）登记暂扣，并出具了《扣押物品清单》。此时的骆某见势不妙，便托词先行运武汉，滞留下车主胡某在案发地接受处理。 8月27日凌晨1.30点钟，渔政人员对胡某进行突击调查后认为："人赃俱获，证据确凿"。于是，以非法收购。运输青蛙为由，对骆某，胡某两人作出5.7万元的罚款决定；同时，就罚款理由、事实、依据，口头告知了胡某，并口头交待履行（交纳）罚款解除被扣货车。当日胡某持《违反渔业法规行政处罚决定书》返回武汉，渔政方将青蛙放归自然。 此案处理虽然迅速，但事后却使渔政方处境尴尬。骆某、胡某在回武汉长达50余天时间里，查无音讯，拒不前来交纳罚款。渔政方无奈只好被动等待。10月25日，没料，车主胡某却向当地『政府』复议机关提起行政复议，并要求赔偿货车被扣期间的台班费损失。复议机关调阅案卷发现，全套载案件材料仅为三件对车主胡某的调查笔录；一份《扣押物品清单》并载明："为查清问题现暂扣押以下物品：1交通工具，车号鄂axxxx楚凡牌5吨平头柴油车；2青蛙60袋（无重量记载）。3《违反渔业法规行政处罚决定书》一份。因此，复议结果：案件主要事实不清，同时，因涉违反法定程序，罚款决定无效。复议机关责令渔政方重新调查作出处理。但事后因证据灭失，违法行为人骆某早已负咎处遁等原因，导致此案搁浅。 第一，证据事实表现形式瑕疵。证据事实是案件事实存在的证明，证据材料是证据事实载案的表现形式，此案本是人赃俱获，人们却没有通讨证据材料这一证据表现形式，将全部违法事实完全清楚记录载案，导致案件形式上表现出证据事实不清。 第二，收集和处理证据瑕疵。证据是定案的根据。案件证据收集和处理不当或不慎，往往导致证据灭失事后难于取得。此杂证据收集和处理上存在严重流急。 第三，实施法定程序行为瑕疵。此案作出5.7万元的罚款，根据《行政处罚法》相关配套法规规定属听证案件，据上述可知，该案渔政方就此程序行为，采用的是口头告知形式。因此，产生争议，又无其他佐证，在仅有争议双方知情的情形下，各持己见，最终渔政方因无法举出履行告知义务的证据而承担责任。 在MPA中成长--公务员篇 第八课公共政策 一、总论 二十世纪六七十年代以来，公共政策在西方尤其在美国取得了丰硕的成果，为世界各国经济繁荣、提高行政效率提供了良好的决策工具。 我国在改革开放以后，引进西方部分公共政策研究理论和方法，总结建国以来在重大政策上的反复与得失，逐步建立起一整套公共政策研究机构系统，并在『政府』决策中发挥着越来越重要的智囊作用。 本日着重介绍了我国公共政策的历史演进及近年来公共政策研究的一些最新成果，希望能对行政领导人员及政策研究人员有所研益。 二、产业政策 1.产业政策的定义 在中外理论界，关于产业政策这一概念的定义，至今没有形成相对统一的认识。参照在《经济转轨时期的产业政策》一书中的论述，我们将产业政策的定义归纳为以下三种类型： （1）"产业政策就是以产业结构政策为核心，由其他诸政策与之相适应，共同构成的经济发展目标与手段体系"；"产业政策是对一定时期内产业结构变化趋势和目标的设想，同时规定各个产业部门在社会经济发展中的地位和作用，并提出实现这些设想的政策措施"；"产业政策是指国家『政府』系统设计的，有关产业发展，特别是产业结构演变的政策目标和政策措施的总和"。 （2）"产业政策就是指示产业发展方向、规划产业发展目标，调节各个产业之间的相互关系及其结构变化的措施、手段的总和，是整个经济政策体系中一个非常重要的组成部分"；"产业政策是『政府』为改变产业间的资源分配和各种产业中私营企业的某种经营活动而采取的政策。换句话说，它是为促进某种产业的生产、投资、研究开发、现代化和产业改组而抑制其他产业的同类活动的政策"；"产业政策是『政府』为了实现某种经济和社会目标而制定的有特定产业指向的政策总和"。 （3）"产业政策是一整套以发展为目标，以改革作保证，协调价格、税收、金融、财政、外资。外汇以及计划等调控手段的综合政策体系"；"产业政策是与产业有关的一切国家的法令和政策"；"产业政策是国家或『政府』为了实现某种经济和社会目的，以产业为直接对象，通过对全产业的保护、扶植、调整和完善，积极或消极参与某个产业或企业的生产、经营、交易活动，以及直接或间接干预商品、金融等市场形成和市场机制的政策地总称"。 2.产业政策的作用 产业政策具有下列两个基本作用： 其一，产业政策是『政府』用以弥补或修正市场在配置资源时所固有的局限『性』或缺陷的基本手段。由于在现实经济中市场存在着信息『性』失灵、垄断『性』失灵、外在『性』失灵、公共『性』失灵等，『政府』有必要通过制定相应的产业政策，主要以诱导的方式但不排斥有时是直接介人的方式来调节或干预社会资源在产业部门之间和产业内部的配置过程，以此来修正失效的市场功能，弥补市场的缺陷。 其二，产业政策是一些国家尤其是发展中国家实现经济赶超战略的重要手段。发展中国家在发展经济时，通过制定产业政策，保护和促进本国幼小产业的发展，增强和提高民族产业的国际竞争力，积极参与国际分工体系的合作与竞争，并以此来带动本国经济的持续发展，赶上或超过发达国家。实际上，产业政策之所以引起广泛的关注，是与日本在战后振兴国家经济的过程中，较为成功地运用产业政策，实现经济的"高度成长"，从而挤进发达国家行列的事实紧密相关的。因而产业政策往往是一种只顾本国利益的带有强烈民族主义『色』彩的『政府』干预行为。 三、农业政策 农业政策，就是国家推动农业发展、建构农业管理体系、调整农业结构的措施和手段。从其本质上来说是国家对农业所包容的各种资源的权威『性』配置。农业政策是社会生产方式的变革在农业领域中的体现，只不过它需借助国家权威的整理和输出才能获得其合法『性』基础。 农业是关系国计民生的大问题，而中国自古以来就有"农为邦本"、"无粮不稳"的训诫。因此农业政策就成为关系中国社会是否稳定、经济结构是否合理、农业发展潜力是否巨大的重要因素。因而，当代中国的农业政策在任何时候都显示出其基础『性』的地位。 1.农业政策的全方位转轨 1978年底召开的十一届三中全会标志着一个旧时代的结束和一个新时代的开始。从农业政策的角度来看，中国又进入到了一个依靠务实化政策推动农村生产力发展的时代，于是农村的生产经营体制出现了革命『性』的变革，家庭联产承包责任制的出现便是改革时代农业政策转轨后的结果。 1978年12月18日召开的中国『共产』党十一届三中全会是当代中国农业政策发生转轨的标志。这次会议原则通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》是突破"左"倾思想的重要文件。这一决定草案具体总结了中华人民共和国成立以来中国农业走过的曲折道路，提出了为加快恢复中国农业发展应吸取的七项经验教训。（1）一定要长期保持安定团结的政治局面；（2）一定要正确地组织和处理农村以及全国范围的阶级斗争；(3）一定要集中力量抓好农业技术改造，发展农业生产力；（4）一定要持续地、稳定地执行党在农村现阶段的各项政策；（5）一定要坚定不移地执行以农业为基础的方针；（6）一定要正确地完整地贯彻执行农林牧副渔同时并举和"以粮为纲，全面发展，因地制宜，适当集中"的方针；（7）对农业的领导一定要从实际出发，一定要按照自然规律和经济规律办事，按照群众利益办事，尊重和保护社员群众的民主权利，决不能滥用行政命令，决不能搞瞎指挥和不顾复杂情况的"一刀切"。 改革时代农业政策是以新经营体制的建立和农村生产力的开发作为其主要内容的。所谓新经营体制，就是在打破"一大二公"的人民公社体制的基础上，使农民成为真正的生产主体，如果说1979年9月中国『共产』党第十一届四中全会通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》还是通过对公社体制的认可维持农村稳定的局面的话，那么1981年中共中央、国务院转发的国家农委《关于积极发展农村多种经营的报告》，则标志着突破公社体制的框架、使农民成为真正经营主体的政策已经开始形成。所以，贯穿改革时代农业政策的中心就是如何把被束缚的农民生产的积极『性』开发出来，为中国的现代化战略提供最稳固的基础。 (1)农业经营政策。经营政策是在加强和完善农业生产责任制，以清除公社时代的遗产，巩固集体经济的优越『性』，提高经营管理工作质量的基础上逐渐展开的。专业承包联产计酬责任制的推行就是改善经营管理和创新。 (2)保护农业、农民生产积极『性』和农民利益的政策。中国『政府』在推动农业发展的过程中奉行的保护政策，主要包括三个方面的内容：一是对农业发展过程中各种投入的保护；二是对农民生产积极『性』的保护；三是对农民利益的保护。当代中国农业的发展已经证明，凡是优先保护农业发展的资源投入以及农民生产积极『性』和农民利益的政策，定能推动农业最大限度的发展，反之则必然导致农业发展的低落。 (3)开发农业发展潜力的政策。中国对农业发展的深度开发，在政策上主要有制度开发、投入开发和科技开发等形式。所谓制度开发，主要是通过农业生产和经营管理体制的创新来开发农业发展的潜力。这主要体现在对家庭联产承包责任制的完善与创新上，其基本原则是"明确所有权、稳定承包权、搞活使用权"，建立土地流转制度，以继续开发农业发展的潜力。 (4)国家对农业的调控政策。贯穿改革时代农业政策的一条重要线索就是要保证国家对农业发展的有效管理与调控，以保证农业产业结构的合理，实现农业持续、稳定、协调发展。 (5)产业政策。产业政策是改革时期中国实现农村工业化的重要推动力量。所谓产业政策就是要转变农业的构成，提高中国农村的工业化程度。这一政策主要表现在乡镇企业的异军突起。1988年乡镇企业总产值占全国社会总产值的比值比1978年有了显著上升。乡镇企业的崛起是中国农业经营体制改革的突出成果。1978年中国农业经营体制的改革为乡镇企业的发展提供了一个极佳的前提条件，大量农村剩余劳动力为乡镇企业的发展提供了充足的人力资源。 2.我国农业政策评析 从农业发展与国家管理的关系来看，中国的农业政策经历了如下三个发展阶段。 从1949年至1979年，农业政策的本质在于通过国家政权的力量把中国分散的小农经济纳入到国家的调控体系之中，其目的是以此来构建理想的社会主义农业经营体制。虽然在不同的时期采取了不同的调控手段，但通过农业政策到传统农村社会进行脱胎换骨改造的初衷并没有什么变化。 1979年后，随着家庭联产承包责任制的推行，至1991年中国推行社会主义市场经济，在中国农村，家庭农业出现了复活的现象，整个农业的发展就是依靠家庭联产承包责任制这一新型的农业经营体系来维持着较强的生产能力。 从1991年中国社会主义市场经济体制的全面推行至今，是中国对家庭联产承包责任制进行深度开发和重新构建农业经营管理体系的时代。因为在市场经济推行之后，中国农业内部存在的两大矛盾越来越突出：一是千家万户分散的生产经营方式与越来越连通一气的大市场之间如何衔接；二是农业的生产率比较低，农业生产的比较效益低，使农业在整个市场竞争中处于不利地位，在建立社会主义市场经济的过程中，如何保护农业和支持农业发展。因此，必须在农业"单项突破"的基础上，把各个单项改革有机地结合起来.实现中国农业的全面『性』发展和整体『性』突破，以建立中国农业综合开发体系。 中国农业政策的未来走向很可能是一种渐进提升的过程，即在巩固改革时代成果和稳定家庭联产承包责任制的基础上，着力构建开发中国农业发展潜力的动力机制和市场经济下国家现代化的调控机制。这是中国农业政策渴望实现的两大目标。 首先，从农业自身发展的动力机制来看，中国农业政策必然是在进一步对农民利益进行制度化肯定的前提下，解决家庭联产承包责任制中所隐藏的问题，如土地所有权、管理权和经营权之间的矛盾，分散的经营体制与低下的生产效率和中国农业现代化之间的矛盾，迅速膨胀的人口与人均土地资源递减的矛盾，乡镇企业边际劳动蓄容量递减与寻职人员增多的矛盾，从事生产『性』活动收益低与某些非生产『性』活动收益高之间的矛盾，农民对发展的要求与农业投入减少、农村经济发展中的短期行为之间的矛盾。 其次，从国家对农业的管理这一角度来看，如何依靠现代化的管理机制保障农业对整个国家现代化进程的资源供应，则是中国未来农业政策要解决的突出问题。对于中国这样一个农业大国来说，对农业不可能采取放任自流的政策，而必须沿着市场化的轨道把农业纳入到国家的有效调控体系之中。 四、林业政策 1.我国林业现状 我国林业的未来将继续面临巨大的挑战。面向21世纪的中国林业的一个最大特征是木材短缺，生态恶化和对生物多样生存的破坏并存。 (1)遗产『性』森林资源已近枯竭 从中华人民共和国以前的各个时期继承下来的森林资源已近消耗殆尽。成熟林和过熟林蓄积的下降令人吃惊。 在第三次(1983-1988年)和第四次资源清查期间(1989-1993年)，每年损失蓄积4900万立方米，在第二次(1977-1988年)和第四次资源清查期间，总成熟林蓄积由38.46亿立方米下降到19.62亿立方米，降幅达50%。 尽管开展了大规模的造林运动，人工林的木材生产能力有限，由于设计不当和管理不善，中国的人工林生产力十分低下。例如，人工成熟林的平均蓄积只有75立方米／公顷，仅为全国天然林平均水平的1／3，保证长期稳定的木材供应，包括海外供应，将仍然是中国木材工业所面临的一项挑战。 (2)财务资源的缺乏--『政府』投资不足 改造已近破产的国有森林部门，投资自然保护区的管理，促进小农的植树活动成为一种积蓄财富的活动，建立所有的防护林，让中国成为一个负责任的木材消费者，以及实施天然林保护工程都需要国家大幅度增加对林业的投资；林业部门在计划经济时期一直因为木材低价而受到剥夺，在今天向市场经济转轨的过程中又因为高额本税费和『政府』投资不足而受到忽略。 (3)『政府』管理体制面临的挑战 建立适当的林业管理体制对中国林业的发展至关重要。下述两种相互冲突的『政府』管理思想将是中国林业无时无处不面临的挑战。 1计划还是不计划 土地所有权可以同林木所有权分离，这一点目前已达成共识。但是，分离林木与土地所有权所能产生的激励效应则远未实现，在南方集体林区尤其如此。在国有部门，国营林业企业仍然是独资国有企业。目前木材在国内国际市场上都已是普通商品。然而，木材生产还不是一种"自由"生产，木材生产仍然受到限额采伐管理，木材运输仍受到『政府』管制。各地『政府』仍对木材征收高额税费以增加地方收入。 2公共物品与外在『性』的挑战 在林业政策制定过程中，首先的挑战是对『政府』和市场在生产市场商品如木材过程中的作用进行合理的定位。其次，要决定『政府』如何提供公共物品。非商品林和混合用途林都会生产公共物品并产生外在『性』。即使是木材生产也会在伐木过程中产生负的外在『性』。因此，林业领域充满了由公共物品和外在『性』所带来的挑战，其中一些较为重要的挑战包括：应由哪一级『政府』来出资经营自然保护区呢（假定自然保护区建设是『政府』的责任）？如何将伐木造成的损害转化到木材生产中去呢？『政府』如何能一方面对木材征收高额税费，另一方面又让小农户把植树造林当作一种致富手段？谁受益谁付费的原则能得到贯彻从而在林业上实现生态补偿吗？ 2.案例：德国生态林业的经营思想 18世纪开始，德国开展了大规模的恢复森林运动，造就了一批著名的林学家，在世界上首先提出了森林永续利用的概念。1713年萨克森地区的卡洛维茨指出"一个国家最伟大的艺术、科学、努力和组织的基础是营造和保持能被人持久地、不断地、永续利用的森林；这是一项不可缺少的事业，没有它国家不能维持国计民生，因为忽视了这项工作就会带来危害，使人类陷入贫困和更多的匮乏"；、之后森林永续经营学说风靡了整个德国，渐而成为世界林业经营的指导思想。 1867年普鲁士国有林业管理局局长哈根又提出了森林效益永续利用的理论，但由于德国长期处于战『乱』之中，他的理论思想直到1949年以后才得以实践，使德国改变了以木材利用为标准的林业经营指导思想，向着发挥森林综合效益的可持续经营方向发展。德国在1975年颁布的《联邦森林法》中进一步明确了林业可持续发展的目标："由于森林的经济效益，由于森林对环境，包括对气候、水分平衡、净化大气、土壤肥力，特别是对自然平衡的持久生产能力，对景观农业和社会以及对居民的游憩具有重要意义，要保护森林，必要时增加森林，并保证按规章永续利用森林"。 德国林业工作者认为，森林具有经济利用，生态环境保护和休闲三大功能。随着社会的发展，各种功能的主导利用不断发生变化，经济利用功能曾经是森林的最重要功能，即使在今天，森林仍发挥重要的提供原材料的功能。目前德国森林的生态保护和休闲功能的重要『性』在不断增加。森林可持续发展是森林永续利用理论和实践的发展，其目标是追求森林三大功能的统一。一是木材生产功能：提供木材，为本国的木材和造纸工业提供原料，为森林所有者提供收入，为人们提供就业机会。二是生态保护功能：调节水分平衡、保持饮用水供应；保持土地生产力，减少水土流失；减少山区滑坡和雪崩危害；调节气候；净化空气；吸收二氧化碳，减缓温室效应；减少噪音；保护生物多样『性』；丰富景观，美化环境。三是森林旅游功能：为公众提供散步、娱乐、野营等休闲场所。之所以追求三大功能的统一，是由于资源有限、人口众多，必须用一块森林同时发挥多种功能，才能够满足现在人们越来越多、越来越高的要求，做到森林可持续经营。 五、人口政策 1.我国人口现状 人口众多是近现代中国的一个基本国情。被人口增长压力所困扰的近代中国已有"人满之患"一说。中国人口在17世纪中期突破了1亿大关，而在200年后，又达到了三四亿，18世纪中期以后，"民众日寡"问题日趋严峻，成了社会矛盾的一个焦点，中国人口增长过快和过多问题开始引发了较多问题的关注和讨论。到19世纪，人口过剩已成为全国『性』问题，人口增长与土地资源的矛盾进一步加剧了当时历史条件下的阶级矛盾，成为社会危机和动『荡』不安的重要原因之一。罗尔纲、何炳律等史学家认为，太平天国革命爆发的背后有人口增长压力这个不可忽视的历史因缘。耐人寻味的是，马克思早在太平天国革命发生的前一年就发表了如下睿智的评说："这个国家缓慢但不断增加的过剩人口，早已使它的社会条件成为这个民族大多数人的沉重枷锁。"而中国人口真正快速的增长是在1949年中华人民共和国成立以后。建国初，中国人口约为5.4亿，此后20多年的高增长率带来了人口的迅速增加，在不到40年的时间内，中国的人口总量就增加了1倍，平均每7年左右增加1亿人。1995年2月中旬，中国人口突破了12亿大关。 相对于我国庞大的全球第一的人口总量，我国的生存空间十分有限，而且人口的持续增长正在『逼』近，目前科学认识到的环境容量的极限。中国若不大力控制人口，未来无疑将更加"人满为患"，而环境容量的承载极限也将提前突破。 2.我国人口素质 在"控制人口数量"的观念深入人心的同时，"提高人口素质"的意识也正在逐步生成。我国人口素质现状令人担忧，隐患颇多，突出表现为：遗传病和遗传病患者多；痴呆症、畸形儿多；残疾人多。现在我国约有4.2亿人口在碘缺乏地区，是世界上碘缺乏病最严重的国家之一，占世界碘缺乏病区人口的40%。还有，文盲、半文盲人口多。1990年至1995年，全国15岁及以上的文盲、半文盲人口减少了3618万人，但尚有1.45亿人。 "人口素质"一直是中国人口研究领域一个不可分割的方面。早在20世纪30年代，我国近代人口研究先驱之一陈达先生就明确提出了要从优生和教育两个方面"改善人口的素质"。50年代，马寅初先生在著名的《新人口论》中指出："我国人口的数量和质量之间不相称，几乎无人不知。"并认为："必须大力提高人口质量，提高人类的健康水平和知识水平。"80年代以来，随着改革开放的深入发展，沉寂多年的人口学研究重新蓬勃起来，并在较短的时间内有了长足的发展。对"人口素质问题"的研究有了空前拓展。 人口素质是反映一定时空条件下人口总体质量的规定『性』的一个综合范畴，是对人口多方面的规定『性』的普遍概括和总结，所体现的是人口总体所具有的认识世界、改造世界的条件和能力。简而言之，是体能和智能的集合。基于这种最简单，也是最本质的规定，将人口素质的外延划分为新的三要。通观国内学者的有关论述，"人口质量"和"人口素质"通常被认为是两个并无本质区别而只是表述不同的概念，在使用频率上，似乎后者高些。但从严格的意义讲，两者也有些细微的差别，这就是所谓人口质量是相对人口数量而言的，而人口素质是指人口质量的方面，健康方面和文化教育方面。 素质，即人口的身体素质、智力素质和非智力素质。具体看，身体素质是指生理健康状况，如体力、体能、体态和静力等方面。若将广义心理素质加以分解，那么一般来讲，直接参与认识过程的心理因素是智力因素，不直接参与认识过程的心理因素为非智力因素。智力素质由观察力、记忆力、思维力、想象力、『操』作力等基本能力构成；而非智力素质则包括动能心素和复合心素，动能心素由需求、情感、动机、注意四种品质构成，复合心素则包括了意志、气质、审美、社交等诸多品质。如果说身体素质反映的是人口的体能，那么心理素质反映的就是人口的智能。 3.计划生育政策 『政府』及其职能部门管理人口和计划生育遵循的原则是： (1)坚持控制人口增长的原则。控制人口增长的根本途径是控制生育。 (2)坚持优生、优育原则。优生、优育是生育身心健康的儿童，使他们受到良好的教育。优生、优育、优教是提高人口素质的先决条件。 (3)坚持法治原则。在控制人口增长与计划生育管理上坚持依法办事，严格执法。 『政府』管理人口和计划生育的内容如下： (1)『政府』根据党和国家有关计划生育的方针，制定计划生育的政策、法规。制订人口控制的措施和办法。编制人口发展和长期、中期、年度计划； (2)组织开展计划生育宣传教育，普及人口和计划生育的科学知识，培训计划生育干部。提高计划生育工作者的思想素质和技术水平； (3)有组织的扶植计划生育科学技术的研究和推广，负责对计划生育科技成果和引进节育优生新技术项目进行鉴定、论证和推广应用； (4)监督和检查人口落实情况，因地制宜地制定计划生育的有效措施，处理违反计划生育政策的行为，检查计划生育经费的使用情况； (5)实施计划生育服务工作的综合管理.指导各计划生育技术服务机构的业务建设，指导各计划生育系统的精神文明建设和党风廉政建设。六、环境保护政策 1.我国环境保护基本国策 1992年在里约热内卢召开的世界环境与发展大会通过了《里约环境与发展宣言》，重申了1972年斯德哥尔摩联合国环保大会的《人类环境宣言》精神，进一步认识到地球的整体『性』和相互依存『性』，并认识到"可持续发展"对于建立新的、公平的全球伙伴关系的极端重要『性』。这次大会的最大成果是形成了全球发展和开展可持续发展国际合作的战略『性』框架文件，即《21世纪议程》。 中国『政府』对此作出了最为迅速的反应，国务院环境保护委员会在1992年开始起草《中国21世纪议程--中国对世纪人口、环境与发展白皮书》，并于1994年由国务院讨论通过。这使得中国成为世界上第一个编制国别"21世纪议程"的国家。在白皮书中，中国正式把可持续战略列为国家发展战略。中国『共产』党十四届五中全会决定1996－2010年将是中国经济快速增长时期，保护环境和改善环境走"持续发展"之路。凡此种种，都表明中国『政府』正以坚定的决心推进可持续发展战略的实施。 中国的可持续发展战略突出地强调了"发展"的重要『性』。《中国21世纪议程》明确宣布，中国今后的发展将不只是经济的发展，而是要走一条人口、经济、社会和资源、环境可持续发展的新路。在通过《议程》的同时，国务院还成立了相应的管理机构，即中国21世纪议程管理中心。为了落实21世纪议程，1995年以来还先后推出《中国环境保护21世纪议程》和《中国海洋21世纪议程》。目前，中国很多省、自治区结合各自的情况推出了本省的21世纪议程，建立了自己的管理机构。可持续发展作为中国发展的一个重大的战略，正在有条不紊地加以落实。 2.调整产业结构的工业发展政策 要实现经济的可持续发展，中国必须通过产业结构的调整，来大力发展质量效益型、资源节约型的产业，特别是要注重推广应用无害技术产业。中国传统的工业发展模式尤其是一些乡镇企业的发展对环境污染产生了很严重的后果，乡镇企业的污物排放量已占全国污物排放总量的30％，造成污染向农村蔓延。 中国要实行可持续发展战略，就必须通过调整经济结构来努力减少经济发展对资源的过度消耗和对环境的严重污染，从而走一条生态代价最小的经济发展新路子。这样，对那些能耗高、效益差、污染重的企业，就必须实行关、停、并、转的政策，对那些长期积压滞销、消耗过高。质量低劣、环境污染的产品，就必须实行限产和转产的政策。这是从源头上解决污染问题的根本办法。 以淮河流域为例，淮河流域近50％的河段已经失去了使用价值，11万多人口饮水困难。这种状况与该流域地区大量地发展所谓的乡镇企业是有关的。淮河上游有小造纸厂400－500个，生产能力一般都在0.5万-1万吨以下。按照轻工总会的产业政策，1.7万吨为规模经济的标准，下大决心分批把1.7万吨以下的小造纸厂全部关闭，这是产业结构调整的需要。尽管小造纸厂占全国总数的40％，尽管上大规模的造纸厂需要100多亿元的投资，也要一改治不了污染而收取排污费的不良机制。 无论是产业结构的调整，还是提高资源和能源的利用效率，都必须依托技术进步。科技进步是改变经济增长方式、发展经济和保护环境的关键。在建国以来相当长的时期里，中国采取的是二条粗放型的经济发展模式。这种传统的发展模式只注重数量和速度而不考虑资源持续利用和生态环境保护，因此就决定了它必然是一种依赖于外延扩大的高投入高消耗、低产出和低效率的增长方式。 中国工业物耗占工业总产值的比重，从1978年的64.9％上升到1985年的67.4％，1989年进一步上升到71.7％，与发达国家相比有相当大的差距。据90年代前期的统计，中国能源的利用率仅为30％，而一般工业化国家在50％以上。中国单位国民生产总值的能耗是日本的6倍，美国的3倍。 3.推广生态农业政策 农业土壤和森林植被是生态环境的重要组成部分。大力植树造林、加强土地和森林资源保护，改变目前中国农田土壤贫瘠化和森林覆盖率过低的状况，是一项长期的任务。在很长时期里，中国一直实行"以粮为纲"的农业政策，这一政策往往又伴随着落后的农耕方式，因此可以说，尽管在建国后一段时间里，中国的环境问题还只是局部『性』的，但水土流失和土壤侵蚀问题却因这样的政策和这样的方式而始终存在。在"大跃进"和"文化大革命"的年代里，中国强调数量和追求产值的工业化道路亦即片面强调"以粮为纲"，不惜牺牲林业、牧业和渔业为代价发展单一粮食生产的农业发展道路把中国引向了生态环境遭受严重破坏的误区。这种农业政策带来了毁林、毁牧、围湖造田、搞人造平原等等不合理的行为，从而严重破坏了农、林、牧、渔彼此之间相互依存的生态平衡。 因此，大力推广植树造林，推广生态农业，是解决环境问题的一个重要方面。到目前为止的10多年来，中国大力开展植树造林，仅三北防护工程就使4万多平方公里的荒沙变成了绿『色』林地，1100多万公顷的农田得到了保护。这是中国的环境保护政策和环境治理计划能最终得以实现的一个可靠保证。在经济增长的未来15年，如果方向正确，措施得力，环境保护的目标是能够实现的。 七、科技政策 1.历史回顾 新中国刚成立时，现代科学技术在中国几乎是空白。工业技术相当陈旧，农业生产主要依靠传统的经验和落后的手工『操』作。在百废待兴、困难重重的情况下，人民『政府』用了很大的精力关注科技事业的发展。建国之初的国家根本大法《中国人民政治协商会议共同纲领》规定："努力发展自然科学，以服务于工业、农业和国防建设。奖励科学的发现与发明，普及科学知识。"1949年11月，在过去的中央研究院和北平研究院的基础上，成立了中国科学院，调集了一批优秀科学家充实科研队伍。各产业部门和各省、市、自治区也相继建立了一批科研机构。到1955年，全国科技人员已有40多万人；科技研究机构已发展到840多个，科学技术工作已初具规模。1956年初，随着国民经济建设高『潮』的到来，中共中央召开了全国知识分子问题会议。周恩来总理在会议的讲话中全面阐述了党对知识分子的政策，指明了科学技术在社会主义建设中的重要作用，号召全国人民"向科学进军"。这是一个历史『性』的转变，也是建国后中央『政府』确定的第一个全局『性』科技方针。 1961年，中央『政府』在贯彻执行国民经济调整方针的同时也调整了科技工作。国家科委和中科院领导在广泛征求科技界的意见的基础上，共同制定了《关于自然科学研究机构的14条意见》（简称"科研14条"）。这个条例总结了新中国发展科学技术事业的经验教训，在清理"反右"以来科技战线各种"左"的思想和表现的基础上，对知识分子政策和科技政策问题作了新的规定和澄清，其中最为突出的是提出了科研的根本任务是"出成果，出人才"。 在十年动『乱』中，广大科技人员对极左势力的种种倒行逆施进行了不同形式、不同程度的抵制和斗争，并在困难的条件下，坚持了必要的工作。周恩来、邓小平等老一代革命家在极端艰难的情况下，进行了大量工作，尽力保护我国的科技事业。1970年，周恩来总理作出了"要把科学研究往高里提"的指示。1975年，邓小平主持中央工作期间对科技工作开始进行整顿，并指出"科研工作要走在生产建设前面"。中国科学院开展整顿工作后向中共中央写了《汇报提纲》，对科技战线存在的主要问题和需要采取的政策措施，提出了切中时弊的分析和建议。但是这个可喜的转折瞬间又被极左势力掀起的"批判右倾翻案风"所阻遏，整个整顿工作被迫停顿。 2.科技体制改革 20多年来，我国科技战线坚持科学技术是第一生产力的思想，按照经济建设必须依靠科学技术，科学技术必须面向经济建设的方针，努力攀登科学技术高峰，立足世界新科技革命的迅猛发展和科技经济一体化的时代『潮』流，紧紧围绕促进科技与经济结合，加速科技成果转化这一核心，科技体制改革与经济体制改革双管齐下，将市场机制引入科技运行和管理，通过多种途径，更加富有成效地直接为经济建设服务，大力推进科技与黜跟，使我国科技事业进入有史以来最为活跃、鼎盛的时期。 （1）原有单一、封闭的计划管理体制已经被打破，科技与经济脱节的状况有所改观。技术成果商品化机制已经建立，技术市场在科技运行和资源配置中的作用显著增强。技术市场经过20多年的培育和发展，已初具规模。 （2）科研院所的改革取得显著的成效，科技机构以多种形式进入经济、长入经济。全国80％以上的科技力量已投入经济建设主战场，以多种形式为经济和社会发展服务。技术开发型机构基本走上了按照市场机制运行、自主发展壮大的道路，增强了研究开发和创新的生机与活力。 （3）民营科技企业在科技与经济结合下日益崛起，已成为发展科技产业的一支重要力量。 （4）科技工作形成了三个层次的战略格局，实施了相应的新型科技发展计划。 （5）农村科技工作出现了蓬勃发展的局面，企业技术创新机制开始建立。 （6）科技法制建设迈出了巨大步伐，一系列法律法规相继出台，使科技进步开始步入法制化、规范化轨道。近些年来相继制定实施了《技术合同法》、《农业技术推广法》、《促进科技成果转化法》、《标准化法》和《专利法》、《商标法》、《著作权法》。《计算机软件保护条例》、《反不正当竞争法》等知识产权法律，并初步与国际规范接轨。 （7）软科学研究的发展，科技咨询产业的出现、推进了决策科学化、民主化、制度化进程。 （8）国际科技合作与交流活动密切结合科技与经济发展，取得了显著成绩，有力地推动着我国经济与科技进入国际大系统。 3.案例：韩国扩大国际科技合作 为弥补本国科技能力的不足，最大限度地利用国外的智力资源和科技知识，韩国积极扩大国际合作，大力推行科学技术国际化的方针。韩国的主要做法是： (1)根据国际标准与规范修订韩国的法律、制度和惯例，以便于国际科技合作和吸引外国的优秀科技人员； (2)通过双边或多边科技合作协议发展与其他国家和国际机构的合作，通过共同研究引进先进国家不愿转让的高新科技； (3)在国外建立研究中心，以监测和跟踪外国技术的发展，获取和利用外国的先进科技及高素质的科技人才，更好地了解当地的市场变化； (4)通过举办和参加国际学术讨论会、讲习班、参观、考察和培训及科技人员和文献的交流，获取所需的信息； (5)吸引法国的巴斯德研究所和美国的斯坦福研究所在韩国设立分所，把大德科学城建成国际合作研究的基地，以使韩国的研究人员有机会与国际知名科学家进行共同研究。 八、文化、教育、卫生政策 在新时期，『政府』管理文化的基本方法除行政方法外，更多地采用法制的方法、经济的方法，以对文化进行有效的管理。 1.文化管理政策 『政府』对文化管理常用行政的方法。行政方法就是『政府』机关依照法律，运用行政权力，通过制定方针、政策，进行行政监督，确保财政投入，实行行政调节等行政干预方式，对教育、科技。文学艺术、广播影视、新闻出版、卫生、体育、文物、图书馆、博物馆等文化实体和社会舆论、社会风气、社会心理等精神文化的建设进行宏观指导、协调、控制。 法治社会是现代社会的重要标志。我国法律框架已初具规模，正向法治社会迈进。法制管理方法就是『政府』通过各种法律、法规、规章等各种法律手段来控制、影响文化建设活动，以实现文化建设目标的管理方法。法制管理方法的基础是法律的权威『性』。法律是国家意志的集中表现；法律是调整人的社会行为和社会关系的有效手段，也是维护社会活动内在统一『性』，实现公共行政职能的必要手段。 随着改革的深人，『政府』对文化对象更多地实行经济管理方法。经济管理方法就是『政府』在管理文化活动中依照经济规律的要求，运用税收、财政、价格、利润、工资、资金等经济手段来调节文化对象的物质利益关系。 2.教育管理政策 我国『政府』对教育的管理包括如下内容： (1)继续大力普及九年制义务教育，扫除青壮年文盲。统筹管理和指导大中专学校的招生与高、中等教育自学考试工作。负责学位和研究工作，规划、指导大学后的继续教育工作，统筹管理学历证书和各类学校培训证的发放，负责大中专毕业生的分配和就业指导工作。 (2)抓好各级各类学校的干部队伍建设。选拔的干部必须坚持"四化"标准。他们必须是执行党的教育方针的模范、依法行政的模范、教育管理的模范、学术上的带头人。 (3)抓好各级各类学校的师资队伍建设。制定师资培训计划，组织和指导各级各类学校专业技术职务评定工作，严格教师标准，继续改善教师的工作条件和生活条件。调动各级各类教师的积极『性』，提高教师政治业务素质。 (4)建立『政府』为主、多渠道筹措经费的体制。 (5)指导各级各类学校的思想政治教育、德育教育、体育卫生艺术教育、国防教育等工作。 (6)组织高校承办国家重点科研项目，规划、指导教育系统的自然科学和哲学、社会科学研究，发展高新技术及推进科研成果转化工作。 3.卫生管理政策 『政府』及其职能部门管理卫生遵循的原则是： (1)坚持"预防为主"的原则。加强疾病防治工作，降低发病率，开展和搞好爱国卫生运动； (2)坚持"人道主义"的原则。加强对医务人员医德教育，教育他们努力贯彻"救死扶伤、治病救人"的精神，树立良好的医德，增强树立全心全意为人民服务的观念； (3)坚持卫生管理体制改革的原则。开展多种形式、多种渠道的卫生防疫工作，大力发展全民所有制卫生事业，鼓励发展其他形式的卫生事业；扩大卫生机构经营自主权，实行院（所）长负责制；改革不合理收费制度，在其内部实行承包制；鼓励并倡导城郊和农村发展多种形式卫生事业，倡导社会集资举办各种类型、各种形式的卫生事业；改革城市卫生事业国家预算的单一渠道，使之逐步向企业型方向发展。 『政府』及其职能部门管理卫生事业的主要内容是： (1)按照党和国家卫生工作方针、政策，研究制定组织实施卫生事业规划，制定并组织实施重大疾病防治规划； (2)依据卫生法律、法规，对社会公共卫生、食品卫生、学校卫生进行管理，搞好传染病、地方病和职业病的防治工作； (3)制定医学科学研究发展规划，组织重大医『药』卫生科研项目的攻关，组织医『药』卫生科研成果的鉴定和开发利用；推动医『药』科技为卫生发展服务；主管中等医学教育和高等医学教育，编制实施高、中等医学教育规划和成人医学教育规划； (4)促进『政府』与民间的医『药』卫生技术交流、合作和对外交流、援助工作，参与国际组织倡导的重大卫生活动； (5)改革和完善公费医疗制度，制定社会医疗保险制度并组织实施；管理卫生行业的价格，制定和调整医疗收费标准； (6)管理『药』政工作，监督医『药』单位执行国家《『药』政管理条例》，加强『药』品质量检查和对『药』检工作的指导； (7)对『妇』幼保健进行业务指导，开展疾病的普查防治，保护『妇』女、儿童的身心健康； (8)组织协调，处置重大疫情、灾情等重大突发事件或自然灾害，防止和控制疾病的发生。 ========================================================================================================================== 【申明:本书由 八零电子书（WwW.txt80.com)自网络收集整理制作,仅供预览交流学习使用,版权归原作者和出版社所有,如果喜欢,请支持订阅购买正版.】 【更多精彩好书，更多原创TXT手机电子书，我们因你而专业，TXT格式电子书下载 请登陆 八零电子书--www.txt80.com 】 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